IV SAB/Wr 360/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2022 r. w Wydziale IV sprawy ze skargi: E. W. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy. Przedmiotem skargi E. W. jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 10 marca 2021 r. o ustalenie uprawnień do świadczeń wychowawczych na okres zasiłkowy 2021/2022. Skarżąca zarzucała, że pomimo złożenia kompletnego i prawidłowo wypełnionego wniosku o świadczenie wychowawcze na małoletnie dzieci A. i K. S. nie otrzymała żadnej informacji ani świadczeń. W poprzednim okresie Skarżąca czekała na wydanie decyzji i wypłatę świadczeń ponad rok co uzasadnia złożenie skargi. Wnioskowała o zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie złożonego wniosku w terminie miesiąca i zasądzenie kosztów postępowania od strony przeciwnej. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie. W uzasadnieniu wywodził, że Skarżąca w dniu 10 marca 2021 r. złożyła w Miejsko – Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Pieńsku (MOPS) wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci A. i K. S. Na okres zasiłkowy 2021/2022. W dniu 16 marca 2021 r. uzupełniła wniosek o informacje dotyczące sytuacji zawodowej ojca dzieci. Mając na uwadze fakt, że jest on zatrudniony na ternie N. w dniu 6 kwietnia 2021 r. wniosek przekazano Wojewodzie Dolnośląskiemu celem ustalenia czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dniu 17 sierpnia 2021 r. organ administracji wydał Informację rozstrzygającą o uprawnieniach Skarżącej na wnioskowany okres zasiłkowy, kończąc tym samym postępowanie, co po myśli uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OPS 5/19 uzasadnia odrzucenie skargi wniesionej po zakończeniu postępowania. Motywując wniosek o oddalenie skargi organ administracji wskazał na przepis art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., dalej u.p.w.d.), wyjaśniając, że wnioski złożone do dnia 30 kwietnia winny być rozpoznane do dnia 30 czerwca tego roku. Tymczasem do dnia 30 czerwca 2021 r. wpłynęło do organu administracji prawie 15 tysięcy podań, w tym 11 tysięcy dotyczących okresu zasiłkowego 2021/2022. Sprawy są rozpoznawane wg kolejności wpływu, w dalszych wywodach organ administracji podał liczbę rozpoznanych wniosków. Akcentował, że podanie Strony zostało rozpoznane z opóźnieniem jednego miesiąca i siedemnastu dni, co w kontekście podanych faktów wyklucza uznanie, że przekroczenie terminu nie ma uzasadnionych przyczyn. Organ administracji podkreślał, że opóźnienie nie wynika z lekceważenia stron czy braku woli załatwienia sprawy. Wskazał na podjęcie działań naprawczych i problemy kadrowe wywołane epidemią, co winno wpłynąć na ocenę kwalifikacji naruszenia prawa. Organ administracji podkreślał, że wobec wydania rozstrzygnięcia wniosek o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy należy uznać za bezprzedmiotowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd – stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy organ pozostawał bezczynny w sprawie z wniosku Strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na wskazany okres zasiłkowy, tj. 2021/2022. Na wstępie jednak, wobec zgłoszonego przez organ wniosku o odrzucenie skargi z uwagi na zakończenie postępowania trzeba wskazać, że powoływana na poparcie tych racji uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA) stwierdza, że drogę do merytorycznego rozpoznania skargi Strony zamyka wydanie decyzji ostatecznej. Oznacza to, że postępowanie w sprawie musi zostać zakończone i to ostatecznie, co oznacza wydanie aktu je kończącego, doręczenie go stronie postępowania oraz bezskuteczny upływ terminu do wniesienia środków odwoławczych lub też wydanie decyzji w trybie odwoławczym. W realiach rozpoznawanej sprawy jakkolwiek wydano akt kończący postępowanie, to brak jakiegokolwiek dowodu jego doręczenia. Zgodnie zaś z art. 13a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., dalej ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci) - który na mocy art. 8 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019r., poz. 924) ma w sprawie zastosowanie - przyznanie przez organ właściwy lub wojewodę świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenie lub zmiana prawa do świadczenia wychowawczego oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wymagają wydania decyzji (ust. 1). Organ właściwy lub wojewoda przesyła wnioskodawcy informację o przyznaniu świadczenia wychowawczego na wskazany przez niego adres poczty elektronicznej - o ile wnioskodawca wskazał adres poczty elektronicznej we wniosku. W przypadku gdy wnioskodawca nie wskazał adresu poczty elektronicznej, organ właściwy lub wojewoda, odbierając wniosek od wnioskodawcy, informuje go o możliwości odebrania od tego organu informacji o przyznaniu świadczenia wychowawczego. Jak wynika z akt sprawy w odniesieniu do Informacji wydanej w toku postępowania wszczętego wnioskiem Strony z dnia 10 marca 2021 r., dotyczącej ustalenia prawa do świadczeń na okres 2021/2022, brak jakichkolwiek dowodów jej doręczenia Stronie, co potwierdza fakt wniesienia przez nią skargi. Tym samym, zgodnie z poglądem przedstawionym w uzasadnieniu powoływanej uchwały Sąd był obligowany do zbadania, czy organ nie pozostawał w sprawie bezczynny. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., Sąd ocenia oceny, czy w sprawie doszło do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W razie ustalenia, że takie fakty nastąpiły Sąd, najogólniej rzecz biorąc, jest uprawniony do zobowiązania organu do podjęcia ustawowo wskazanych zadań (§ 1 pkt 1 i 2), a także stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). W dalszej jednostce redakcyjnej (§ 1a) wskazano, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie bezczynności definiuje art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiąc, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał terminy rozpoznania spraw, stanowiąc m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji (art. 35 § 5 k.p.a.). Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowana zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Istotny jest również zapis art. 12 k.p.a. statuujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu (rozpoznana sprawy sprawności działania czyli bezczynności) jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18 wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Z akt administracyjnych analizowanej sprawy wynika, że w dniu 10 marca 2021 r. do Miejskiego – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Pieńsku wpłynął wniosek Strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci na okres 2021/2022. W dniu 6 kwietnia 2021 r. został on przekazany Wojewodzie Dolnośląskiemu celem ustalenia czy i od kiedy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Organ ten od tego czasu miał okres maksymalnie dwóch miesięcy na załatwienie sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.), z uwzględnieniem cytowanego wyżej art. 35 § 5 k.p.a., czyli z wyłączeniem z tego okresu czasu na dokonanie wymaganych prawem czynności procesowych, na przykład poprzez wezwanie strony lub organu pierwszej instancji do uzupełnienia materiału dowodowego etc. Jak wynika z akt sprawy Informacja rozpoznająca wniosek Skarżącej została wydana w dniu 17 sierpnia 2021 r., zatem opóźnienie w rozpoznaniu wniosku Strony na dzień złożenia skargi wyniosło prawie dwa miesiące. Niewątpliwe opisane na wstępie rozważań ustawowe terminy na rozpoznanie sprawy zostały przekroczone. Koniecznym jest zatem zważenie argumentacji organu administracji publicznej wynikającej z odpowiedzi na skargę wskazującej na okoliczności od niego niezależne, takie jak ogromny wpływ wniosków, problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. w opinii Sądu nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie opisanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do jej pracowników, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Niewątpliwie konsekwencje tych zaniechań nie mogą obarczać wnioskodawców. Z akt sprawy nie wynika przy tym aby w toku rozpoznawania wniosku Strony organ podejmował jakiekolwiek czynności wyłączające bieg wskazanych terminów ustawowych. Powyższe, w kontekście opisanej konstrukcji instytucji bezczynności nakazywało jej stwierdzenie. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej jakkolwiek naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy to nie w sposób rażący czy nadzwyczajny. Przede wszystkim wskazać trzeba, że stan bezczynności nie trwał szczególnie długo, nadto w jego przyczynach nie sposób dopatrywać się znamion złej woli po stronie organu administracji lub czynników subiektywnej natury. Bez wątpienia skala napływu wniosków, zwłaszcza w sytuacji nasilonej pandemii COVID-19 i związana z tym absencja pracowników, konieczności przeorganizowania pracy w związku z zachowaniem bezpieczeństwa sanitarnego, powinna być uznana za obiektywne utrudnienie procedowania decydujące o kwalifikacji stopnia naruszenia prawa. Mając na uwadze fakt, że w organ administracji wydał Informację z dnia 17 sierpnia 2021 r. rozpoznająca wniosek Strony w pełnym zakresie uznać trzeba, że postępowanie w sprawie zostało zakończone. Okoliczność ta stanowi o bezprzedmiotowości orzekania w zakresie zobowiązania organu administracji do rozpoznania wniosku Strony. Mając na uwadze stwierdzone okoliczności Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w orzekł o bezczynności organu administracji uznając, że nie ma ona kwalifikowanego charakteru, natomiast na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postepowanie w zakresie zobowiązania organu administracji do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem Strony. Odnosząc się do żądania Strony o zasadzenie na jej rzecz kosztów postępowania wskazać trzeba, że na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie mają obowiązku uiszczania kosztów sadowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej. Na tej podstawie Strona była zwolniona od wpisu, nie poniosła zatem jego kosztu, podobnie jak kosztów zastępstwa prawnego, gdyż w sprawie działała sama. Nie istniały zatem koszty, których orzeczenie na rzecz Skarżącej miałoby uzasadnienie. Końcowo wskazania wymaga, że na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów.