IV SAB/Wr 38/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na przewlekłość Komendanta Powiatowego Policji w P. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, ekwiwalentu za dodatkowy urlop oraz ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby oddala skargę w całości. Pismem z dnia 12 lutego 2019 r. M. K. (dalej: skarżący, strona) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość Komendanta Powiatowego Policji w P. w sprawie wniosku (raportu) o ustalenie prawa, w tym wysokości świadczeń z tytułu rozwiązania stosunku służbowego; ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, ekwiwalentu za dodatkowy urlop za 2017 r. przysługującego na podstawie art. 114 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r. poz. 2067) oraz ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby udzielony na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Wobec powyższego skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w P. do wydania decyzji załatwiającej sprawę w terminie 14 dni od doręczenia wyroku; 2) stwierdzenie, że ww. organ dopuścił się bezczynność i przewlekłego prowadzenia postępowania; 3) stwierdzenia, że bezczynność oraz przewlekłość miały miejsce w rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierzenie Komendantowi Powiatowemu Policji w P. grzywien z tytułu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w wysokości po 500 zł każda; 5) przyznanie skarżącemu w każdej ze spraw od tego organu po kwocie pieniężnej odpowiadającej 5-krotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia. 6) zarządzanie rozdzielenia skarg; 7) zasądzenie kosztów postępowania w każdej ze spraw, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wnioskiem zawartym w piśmie z dnia 19 grudnia 2018 r. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w P., powołując się na art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ustalonym przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (OTK ZU Seria A z 2018 r., poz. 65) w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze sprost. i ze zm.) o ustalenie prawa, w tym wysokości, następujących świadczeń z tytułu rozwiązania stosunku służbowego: ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, ekwiwalentu za dodatkowy urlop za rok 2017 przysługującego na podstawie art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o Policji oraz ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby udzielony na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. W podaniu podkreślono, że stosownie do § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2013 r., poz. 644), sprawy osobowe (a do nich należy każdy w trzech przedmiotów ww. podania o świadczenia związane z rozwiązaniem stosunku służbowego) załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Ani ustawa o Policji, ani też samo rozporządzenie nie wyłącza tych spraw z katalogu spraw personalnych. Z tych względów skarżący wniósł o wydanie rozkazu personalnego ustalającego na datę orzekania wysokość wymienionych wcześniej świadczeń z uwzględnieniem tego, że zastosowana podczas ich wypłaty stawka ułamkowa nie odpowiadała stawce czyniącej zadość wymogom konstytucyjnym, co wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Równocześnie podkreślono, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wyroki tego Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą, co oznacza ich zdatność do zastosowania bezpośredniego bez konieczności oczekiwania na ustawę nowelizującą, na co błędnie wskazano w piśmie Komendy Powiatowej Policji w P. z dnia 7 grudnia 2018 r., nr [...], które zresztą nie odpowiadało standardom zawiadomienia z art. 36 k.p.a. w zw. z § 19 ust. 2 cyt. rozporządzenia; tym samym nie usprawiedliwia organu z przekroczenia terminu załatwienia sprawy określonego w art. 35 § 1 i 2 k.p.a. i nie uwalnia go od następstw wskazanych m.in. w art. 37 § 1 k.p.a. Pomimo takiego żądania, pismem z dnia 28 grudnia 2018 r., nr [...] Komendant Powiatowy Policji w P. stwierdził jednoznacznie, że sprawy zainicjowanej podaniem (pomimo tego, że i w jego ocenie podlega rozpatrzeniu w drodze decyzji, w wypadku rozstrzygnięcia negatywnego) nie załatwi. Powtórzył też argumentację, że konieczne jest oczekiwanie na nowelizację ustawy o Policji. Równocześnie podniósł, że w realiach badanej sprawy brak jest podstaw do wydania decyzji pozytywnej oraz do podjęcia czynności wynikającej z pozytywnego rozstrzygnięcia, tzn. wypłaty świadczeń objętych wnioskiem o ustalenie przez komórkę Policji właściwą do spraw czynności wypłaty, tzn. Wydział Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji we W. Zdaniem skarżącego w sprawie doszło do bezczynności gdyż – po ustaleniu przez Komendanta Powiatowego, że wiosek nie może być uwzględniony i formą negatywnego załatwienia sprawy jest decyzja - wydania takiej decyzji uniknięto z naruszeniem art. 35 i nn. k.p.a. Doszło też do przewlekłości postępowania, skoro podjęto decyzję, że do wydania rozstrzygnięcia potrzebna jest ingerencja ustawodawcy, zaś przepisy postępowania i prawa materialnego umożliwiają już dziś orzekanie w sprawie w przedmiocie świadczeń ze stosunku służbowego policjantów; wymieniono je zresztą w raporcie oraz w ponagleniu. Rażące odmiany obydwu zaniechań organu I instancji wynikają z tego, że pomimo przyjęcia w badanej sprawie (co wyraźnie wyartykułowano w piśmie z dnia 28 grudnia 2018 r., nr [...]), że zaszły podstawy do odmowy uwzględnienia podania i formą działania w wypadku negatywnego rozpatrzenia sprawy jest bezspornie decyzja - jawnie wykroczono poza granice praworządności z art. 6 k.p.a. stwierdzając, że bierność i powstrzymanie się od wydania decyzji - są legalne. Przed wniesieniem skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania skarżący skierował do organu wyższego stopnia (Komendanta Wojewódzkiego Policji we W.) ponaglenia zawarte w piśmie z dnia 10 stycznia 2019 r., nr [...]. Obydwa ponaglenia zostały rozpatrzone negatywnie postanowieniem Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], stwierdzającym brak bezczynności i brak przewlekłego prowadzenia postępowania przez Komendanta Powiatowego Policji w P. W postanowieniach zawarto błędne pouczenie, wskazując, że rozstrzygnięcie jest «decyzją» i że przysługuje na nie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, podczas gdy akt jest postanowieniem i to niezaskarżalnym. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w P. wniósł o jej oddalenie, przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy. Skarżący w dniu 20 listopada 2018 roku na podstawie art. 145a §1 k.p.a. złożył do Komendanta Powiatowego Policji w P. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za nie wykorzystany urlop oraz o ponowne przeliczenie wysokości ww. ekwiwalentu. W dniu 7 grudnia 2018 r. Komendant Powiatowy Policji w P. po rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 a k.p.a., a następnie jego wniosek przesłał do Wydziału Finansów celem ponownego naliczenia świadczenia po nowelizacji przepisów ustawy o Policji o czym poinformował wnioskodawcę. Skarżący w dniu 19 grudnia 2018 r. (wpływ do Komendy 20 grudnia 2018 r.) złożył do Komendanta Powiatowego Policji w P. pismo zatytułowane raport, w którym wniósł o ustalenie prawa, w tym wysokości, świadczeń z tytułu rozwiązania stosunku służbowego: ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, ekwiwalentu za dodatkowy urlop za rok 2017 przysługującego na podstawie art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o Policji oraz ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby udzielony na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Jednocześnie podkreślił, iż ww. raport nie stanowi zażalenia na postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia 7 grudnia 2018 roku o odmowie wznowienia postępowania. W dniu 28 grudnia 2018 r. poinformowano skarżącego, iż brak jest podstaw prawnych do wydania żądanej decyzji, a wniosek z uwagi na zakres żądania został skierowany do Wydziału Finansów KWP we W. W odpowiedzi na ww. pismo w dniu 14 stycznia 2019 r. skarżący działając przez pełnomocnika złożył ponaglenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., w którym wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez Komendanta Powiatowego Policji w P. w sprawie wniosku o ustalenie prawa, w tym wysokości świadczeń z tytułu rozwiązania stosunku służbowego: ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, ekwiwalentu za dodatkowy urlop za rok 2017 przysługującego na podstawie art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o Policji oraz ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby udzielony na podstawie art. 33 ust.3 ustawy o Policji. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 roku Komendant Wojewódzki Policji we W. postanowił stwierdzić brak bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Komendanta Powiatowego Policji w P. W ocenie Komendanta Powiatowego Policji w P. podniesione przez skarżącego zarzuty, dotyczące bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania są bezzasadne. Odpowiedzi na wnioski skarżącego były udzielane niezwłocznie zgodnie z terminami określonymi w art. 35 i 36 k.p.a. Żądanie strony wydania decyzji o ustalenie prawa, w tym wysokości świadczeń z tytułu rozwiązania stosunku służbowego: ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, ekwiwalentu za dodatkowy urlop za rok 2017 przysługującego na podstawie art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o Policji oraz ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby udzielony na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji było bezpodstawne. Z uwagi na brak decyzji administracyjnej określającej należności za ekwiwalent pieniężny, wnioski zostały przesłane zgodnie z właściwością do Wydziału Finansów KWP we W. celem naliczeń świadczeń po nowelizacji przepisów ustawy o Policji. Po stronie skarżącego brak jest interesu prawnego, aby żądać wydania przedmiotowej decyzji. Nie udowodnił on ani nie przedstawił na czym miałby polegać jego interes prawny w wydaniu decyzji o ustaleniu m.in. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Organ nie kwestionuje - w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego - prawa skarżącego do takiego wyrównania takiego świadczenia. Dał temu wyraz w przesłanych skarżącemu pismach. Żądanie aby organ zajął ponownie swoje stanowisko w formie decyzji administracyjnej jest zatem całkowicie nieuprawnione. Ponadto Komendant Powiatowy Policji wskazał, iż rozkaz o zwolnieniu ze służby w Policji nie jest decyzją w myśl art. 145 k.p.a. tylko rozstrzyga kwestię zwolnienia ze służby w Policji. Zgodnie z § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 roku w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 644) nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby. Natomiast stosownie do § 22 powołanego rozporządzenia rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby nie rozstrzyga kwestii uprawnień do nagrody rocznej oraz innych świadczeń pieniężnych. Podkreślono, że w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009 r. (sygn. akt I OSK. 916/08) rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby kształtuje sytuację prawną policjanta tylko i wyłącznie w zakresie zakończenia stosunku służbowego. Zatem rozkaz taki w sposób władczy rozstrzyga tylko i wyłącznie sprawę zwolnienia ze służby w Policji na określonej podstawie prawnej i w określonej dacie. Wszelkie inne kwestie, stanowiące jego elementy, mają wyłącznie charakter formalny i nie dotyczą istoty rozstrzygnięcia. Nie mają one samodzielnego bytu prawnego i nie mogą stanowić przedmiotu decyzji częściowej w rozumieniu art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zw. dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 § 1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...). (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a., nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko a podejmuje czynność i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy (wyrok WSA z Gliwicach z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SAB/Gl 53/18). Lektura akt administracyjnych pozwala odnotować, że skarżący wniósł do Komendanta Powiatowego Policji w P. skargę z dnia 20 listopada 2018 r. na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. o wznowienie postępowania w sprawie wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz ekwiwalentu pieniężnego za wypracowane nadgodziny jak również ponownego przeliczenia wysokości ww. ekwiwalentu wraz z należnymi odsetkami ustawowymi. Postanowieniem Nr [...] Komendant Powiatowy Policji w P. z dnia [...] grudnia 2018 r. odmówił wznowienia postępowania bowiem wobec wnioskodawcy nie toczyło się postępowanie zakończone wydaniem decyzji. Wypłata należnego wnioskodawcy ekwiwalentu nastąpiła w drodze czynności materialno-technicznej. Pismem z dnia 7 grudnia 2018 r. ([...]) Komendant Powiatowy Policji w P. przekazał do Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej we W. skargę o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a k.p.a. skarżącego, z dnia 20 listopada 2018 r. oraz postanowienie nr 9 z dnia 7 grudnia 2018 r. o odmowie wznowienia postępowania. Ponadto pismem z dnia 7 grudnia 2018 r. ([...]) Komendant poinformował skarżącego, iż przedmiotowe postanowienie nie stanowi odmowy wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Wniosek skarżącego z uwagi na zakres żądania o ponowne naliczenie stosownego świadczenia został przekazany do Wydziału Finansów KWP we W. i będzie rozpatrzony po nowelizacji przepisów ustawy o Policji w przedmiotowym zakresie. W dniu 20 grudnia 2018 r. wpłynął do Komendanta Powiatowego Policji w P. Raport skarżącego, w którym wniósł o ustalenie prawa, w tym wysokość świadczeń z tytułu rozwiązania stosunku służbowego; ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, ekwiwalentu za dodatkowy urlop za rok 2017 oraz ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby. Skarżący zaznaczył, że Raport nie stanowi zażalenia na wspomniane postanowienie. Komendant Powiatowy Policji skierował do skarżącego pismo z dnia 28 grudnia 2018 r. ([...]), którym poinformował, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy) dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej i nie stanowi podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Z uwagi na powyższe brak jest przesłanek ustawowych do wydania decyzji administracyjnych ustalających prawo do ekwiwalentu, bowiem jedynie odmowa jego wypłacenia następuje w drodze decyzji. Z uwagi na zakres żądania przedmiotowy wniosek został przekazany do Wydziału Finansów KWP we W. i będzie rozpatrzony po nowelizacji przepisów ustawy o Policji w przedmiotowym zakresie. W załączeniu pisma z dnia 28 grudnia 2018 r. ([...]), Komendant przekazał, celem ponownego naliczenia świadczenia po nowelizacji przepisów ustawy o Policji wniosku skarżącego z dnia 19 grudnia 2018 r. W dniu 14 stycznia 2019 r. wpłynęło do Komendanta Powiatowego Policji w P. ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy z wniosku (raportu) o ustalenie prawa, w tym wysokości świadczeń z tytułu rozwiązania stosunku służbowego: ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, ekwiwalentu za dodatkowy urlop za 2017 r. oraz ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby. Pismem z dnia 17 stycznia 2019 r. Komendant przesłał powyższe ponaglenie do Wydziału Kadr Komendy Wojewódzkiej Policji we W. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji we W. stwierdził brak bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Komendanta Powiatowego Policji w P. W odniesieniu do przedstawionego Sąd stwierdził, że działania Komendanta Powiatowego Policji w P. nie noszą cechy przewlekłości. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. H.B.5.06.2019 r.