IV SAB/Wr 482/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi: O. T. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi O. T. jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynikało z akt sprawy Skarżąca w dniu 13 lipca 2020 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Do wniosku załączyła dokumenty. W dniu 3 listopada 2020 r. Skarżąca zjawiła się osobiście w siedzibie organu administracji celem uzupełnienia wymaganych prawem czynności oraz złożyła dodatkowe dokumenty. W dniu 8 stycznia 2021 r. wpłynęło ponaglenie Skarżącej na bezczynność organu administracji. Pismem z dnia 6 kwietnia 2021 r. organ administracji przekazał ponaglenie Skarżącej zgodnie z właściwością, stwierdzając, że jest ono uzasadnione. Jednocześnie wyjaśnił, że zwłoka w rozpoznaniu sprawy jest spowodowana ogromną ilością wniosków. Pismem z tej samej daty działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 35 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach) organ administracji wystąpił do wskazanych w ww. przepisie służb o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Tego samego dnia organ administracji na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) poinformował Stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczając go na dzień 6 lipca 2021 r. Ponadto powołując się na art. 50 k.p.a. wezwał Stronę do uzupełnienia wskazanych w piśmie dokumentów. W dniu 17 lutego 2021 r. Strona wniosła skargę na bezczynność organu administracji, zarzucała naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach; art. 36 § 1 k.p.a., poprzez niezawiadomienie Strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i niepodanie przyczyn zwłoki, a także niewskazanie nowego terminu rozpoznania sprawy; art. 37 § 4 k.p.a. poprzez nieprzekazanie organowi wyższego stopnia ponaglenia Skarżącej w terminie wynikającym z tego przepisu; art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niedziałanie zgodnie z zasadą zaufania; art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie Strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy; art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie Stronie czynnego udziału w postępowaniu; art. 12 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania. Wnioskowała o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.); na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. stwierdzenie, że organ administracji dopuścił się bezczynności, która miała charakter rażącego naruszenia prawa; na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązanie organu administracji do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznanie od organu administracji na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżąca wskazywała, że termin rozpoznania jej sprawy wynosi jeden miesiąc, nie jest ona bowiem skomplikowana, przynajmniej nie została ona o tym fakcie poinformowana. Postępowanie trwa 8 miesięcy i nie zostało zakończone, a nawet wszczęte, nie wzywano Strony o uzupełnienie braków, co dowodzi, że nie podjęto w sprawie czynności procesowych, nie przekazano nawet ponaglenia. Skarżąca, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych zwracała uwagę, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny wniosku po kilku miesiącach. Takie działanie narusza powołane w skardze przepisy. Ponownie wskazując na orzecznictwo Strona definiowała bezczynność organu administracji, której usprawiedliwieniem nie mogą być problemy kadrowe. Podkreślała, że próbowała zasięgnąć informacji o sprawie, bezskutecznie, nie było możliwości uzyskania informacji elektronicznie, narusza to zasady postępowania administracyjnego, w tym szybkości, zaufania i czynnego udziału w postępowaniu. Uzasadniając żądanie przyznania sumy pieniężnej Strona wskazywała na szczególnie rażące przekroczenie terminów procedowania, po 8 miesiącach oczekiwania postępowanie nie zostało nawet wszczęte. Strona z własnej inicjatywy podejmowała działania mające na celu przyspieszenie postępowania. Nie zareagowano na ponaglenie Skarżącej. Sytuacja nie zmieniła się po wniesieniu ponaglenia, które nie zostało nawet przekazane organowi wyższego stopnia. Podkreślała, że bezczynność organu administracji i brak wydania decyzji uniemożliwia swobodne podróżowanie i odwiedzenie rodziny, jest całkowicie ignorowana przez organ administracji, skarga jest drogą aby zmienić ten stan rzeczy. Dodała, że opieszałość w rozpoznaniu wniosku godzi w zasady demokratycznego państwa prawa i wiąże się z wieloma niedogodnościami. Powyższe uzasadnia żądanie przyznania wskazanej sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, a następnie wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ma to istotne znaczenie dla sprawy. Organ administracji przywołał liczbę odnotowanego wpływu wniosków w latach 2018 - 2020, wskazując, że w tych okolicznościach może dojść do naruszenia terminów załatwienia sprawy. Ponownie powołując się na orzecznictwo przywołał formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w sprawie brak podstaw do przyjęcia, że doszło do bezczynności czy też przewlekłości. W opinii organu administracji termin rozpoznawania sprawy - dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a. – nie wynika opieszałości czy bezczynności organu administracji, ale jest wynikiem wskazywanej ogromnej ilości wniosków, które wymagają uważnego przeanalizowania. Sprawy wpływające do organu administracji są szczególnie skomplikowane i wymagają wnikliwej analizy, zatem dłuższe rozpoznanie sprawy ma uzasadnienie. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia sumy pieniężnej organ administracji wskazał, że jej zasądzenia nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. Podkreślał, że środki określone w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco – represyjnymi o dodatkowym charakterze i winny być stosowane z rozwagą, odnosząc się do celowego działania organu administracji, co wobec ilości procedowanych spraw nie wystąpiło w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona bowiem Wojewoda Dolnośląski jest bezczynny w rozpoznaniu wniosku Strony i to w sposób rażący. Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) oraz art. 120 p.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowana zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności. Art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu (rozpoznana sprawy sprawności działania czyli bezczynności) jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18 wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te niewątpliwie zostały przekroczone, gdyż jak wynika z akt sprawy organ administracji proceduje już 7 miesięcy, na moment wniesienia skargi. Niewątpliwe opisane na wstępie rozważań ustawowe terminy na rozpoznanie sprawy zostały istotnie przekroczone. Koniecznym jest zatem zważenie argumentacji organu administracji publicznej wynikającej z akt sprawy (pisma przekazującego ponaglenie wg właściwości) oraz odpowiedzi na skargę wskazującej na okoliczności od niego niezależne, takie jak ogromny wpływ wniosków, problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. w opinii Sądu nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie opisanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do jej pracowników, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych zaniechań nie mogą obarczać wnioskodawców. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe zmierzające do merytorycznego rozpoznania sprawy dopiero po wniesieniu skargi, wcześniej nie zajmował się w ogóle sprawą. Pomimo, że Strona przedłożyła dokumenty niezbędne do rozpoznania sprawy, przed wniesieniem skargi nie dokonano żadnych czynności procesowych. Nie sposób zatem uznać, że w sprawie zachowano wymogi dotyczące terminów rozpoznania spraw, skoro zwłoka organu administracji wynosi ponad 7 miesięcy od daty wpływu pisma wnioskującego o wszczęcie postępowania w sprawie. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r ., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Dowodem tego jest niniejsza sprawa, w której Strona z własnej inicjatywy przedłożyła organowi administracji istotne dla sprawy dokumenty. Jedyne czasochłonne czynności wymagające stanowiska innych instytucji, opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach) mogą przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy. W tym jednak przypadku do działań tych organ administracji nie zdołał nawet dotrzeć przed wniesieniem skargi. Wstępna ocena wniosku Strony została bowiem przeprowadzona dopiero po wniesieniu przez nią skargi. W opinii Sądu taka bezczynność musi być oceniona jako rażąca, gdyż nie ma uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w wydarzeniach zewnętrznych. Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, przy czym zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić Stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez Stronę kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, a adekwatną będzie tu kwota 500 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu przewlekłości, stanowiąc dla Strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II, IV sentencji wyroku. Jednocześnie wobec stwierdzonej bezczynności organu administracji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).