IV SAB/Wr 5/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA - Tadeusz Kuczyński po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na bezczynność D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. w przedmiocie dostarczenia w terminie ustawowym odpisów dokumentów urzędowych postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] r. J. S. zwrócił się do D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. o "dostarczenie odpisów wszystkich dokumentów urzędowych wytworzonych w trakcie postępowania administracyjnego" związanego z wpisaniem decyzją z dnia [...] r. Parku miejskiego położonego pomiędzy ul. R. a ul. O. we W. , tzw. "G. S. ", do rejestru zabytków. Pismem z dnia ... r. J. S. złożył zażalenie do Wojewody D. na bezczynność D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. w przedmiocie wykonania obowiązku wynikającego z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, polegającego na niedostarczeniu w terminie ustawowym odpisów wszystkich dokumentów urzędowych wytworzonych w trakcie postępowania administracyjnego związanego z wpisaniem do Rejestru Zabytków w dniu [...] r. Parku "G. S. " położonego pomiędzy ulicami R. i O. we W. oraz zarzucił organowi niewykonanie żadnej innej czynności w tej sprawie. Pismem z [...] r. J. S. wezwał także D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niedostarczeniu w terminie ustawowym odpisów wszystkich dokumentów urzędowych wytworzonych w trakcie postępowania administracyjnego związanego z wpisaniem do Rejestru Zabytków w dniu [...] r. Parku "G. S. " położonego pomiędzy ulicami R. i O. we Wrocławiu. Pismem z dnia [...] r. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. odmówił wnioskodawcy wydania żądanych dokumentów powołując się na przepis art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), który przyznaje prymat przepisom ograniczającym dostęp do informacji publicznej, w tym art. 73 kpa. Na podstawie bowiem tych przepisów organ uznał, iż jedynie strona postępowania administracyjnego ma prawo do przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich odpisów i notatek. Natomiast wnioskodawca jako podmiot, który nie był stroną postępowania oraz nie ma związku z nieruchomością może jedynie otrzymać kopię decyzji o wpisaniu nieruchomości do rejestru zabytków. W związku z tym organ zwrócił się do wnioskodawcy o przekazanie informacji, czy jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. W przypadku nie wykazania tytułu własności, organ poinformował, iż może otrzymać wyłącznie nieuwierzytelnioną kopię decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomości - Parku "G. S. " którą wnioskodawca otrzymał. Pismem z dnia [...] r. J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. w związku z pozostawieniem bez należytego rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] r. o dostarczenie wszystkich dokumentów związanych z postępowaniem administracyjnym dotyczącym wpisania w dniu [...] r. Parku "G. S. " położonego pomiędzy ulicami R. i O. we W. Wniósł ponadto o zobowiązanie D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. do dostarczenia skarżącemu pozostałych (poza decyzją z dnia [...] r.) dokumentów wytworzonych w toku sprawy – co najmniej wszystkich tych dokumentów, które są zawarte w aktach postępowania administracyjnego. Skarżący poddał nadto w wątpliwość, czy postępowanie administracyjne w sprawie wpisania do rejestru zabytków Parku "G. S. " w ogóle zostało przeprowadzone. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność wobec niewyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia. Zdaniem organu odwoławczego skarżący nie wniósł zażalenia, o którym mowa w art. 37 §1 kpa, a zatem nie wyczerpał trybu przewidzianego w przepisie art. 52 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Organem wyższego stopnia jest w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Pismem z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zwrócił się do skarżącego o podanie, czy zwracał się do ministra właściwego do spraw kultury w przedmiocie bezczynności D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. w załatwieniu sprawy. W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] r. skarżący podał, że nie zwracał się do ministra właściwego do spraw kultury z zażaleniem na bezczynność D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. "w sposób bezpośredni". Natomiast w dniu [...] r. złożył w tej sprawie zażalenie do Wojewody D. Wyjaśnił, że w dacie składania zażalenia na bezczynność nie wiedział, że organem wyższego stopnia w stosunku do wojewódzkiego konserwatora zabytków jest Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Dowiedział się o tym dopiero w dniu [...] r. Zdaniem skarżącego z treści przepisu art. 65 kpa wynika, że Wojewoda D. był zobowiązany do bezzwłocznego przekazania jego zażalenia do organu właściwego. Wojewoda D. tego nie uczynił, a co więcej sam rozpatrzył zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., skargę (w tym także skargę na bezczynność) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Wyczerpanie trybu zaskarżenia w stadium administracyjnym jest warunkiem dopuszczalności skargi np. (postanowienie NSA z dnia 14 marca 1999 r. w sprawie III SA 7254/98 - Lex nr 43843). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne i możliwe wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, bowiem zażalenie, o którym mowa w podanym przepisie, jest równoznaczne ze środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 52 §1 p.p.s.a. i spełnia kryterium "wyczerpania środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 2 cyt. ustawy. Przepis art. 37 Kpa wprost stanowi, iż na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia. Zaś art. 52 § 2 p.p.s.a. dając definicję "wyczerpania środków zaskarżenia" stanowi, że należy pod tym pojęciem rozumieć sytuacje, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki, jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Przepis ten wyraża zasadę, że postępowanie sądowoadministracyjne nie powinno zastępować postępowania administracyjnego, a zatem nie może zostać wszczęte dopóki toczy się postępowanie administracyjne. Strony powinny dochodzić swoich praw w pierwszej kolejności w toku postępowania administracyjnego. Zgodnie z przeważającym nurtem orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazana wyżej reguła na zastosowanie w sprawach z zakresu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 18 marca 2006 r., OSK 1209/04, LEX nr 176110, stwierdzono, że nieudzielenie informacji publicznej (art. 13 ust. 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej) oraz niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, o powodach opóźnienia oraz powiadomienie o terminie, w jakim udostępni informację, oznacza bezczynność organu. W świetle rozwiązań przyjętych w art. 13 i art. 16 ustawy o dostępie od informacji publicznej, obronę przed bezczynnością organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej należałoby przyjąć przez zobowiązanie organu do wydania decyzji, a tym samym do zastosowania środków obrony przed bezczynnością, zgodnie z art. 37 Kpa. Przesłanką zatem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie nieudzielenia informacji publicznej jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, chyba że bezczynny jest minister, na którego bezczynność nie służy obrona na drodze administracyjnej. Podobne stanowisko zajęto m.in. w postanowieniu NSA z dnia 2 lutego 2006 r., I OSK 10/06, wyroku NSA z dnia 8 lipca 2005 r., OSK 1682/04, wyroku NSA z dnia 16 grudnia 2005 r., OSK 1782/04, ( publ. Baza Orzecznicza NSA), wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 maja 2005 r., II SAB/Op 1/04, ONSA i WSA 2005 nr 2, poz. 33, postanowieniu WSA w Białymstoku z dnia 28 października 2004 r., II SAB/Bk 16/04, z dnia 20 kwietnia 2006 r., II SAB/Bk 26/06 ( publ. Baza Orzecznicza NSA). Sąd podzielił stanowisko przyjęte w podanych orzeczeniach. W sprawie niniejszej warunek wyczerpania trybu zażaleniowego przed wniesieniem skargi nie został spełniony. Skarga na bezczynność wpłynęła do Sądu w dniu [...] r., a jej przedmiotem jest nieudzielenie informacji publicznej przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. a więc niezałatwienie wniosku skarżącego J. S. , w którym domagał się dostarczenia dokumentów urzędowych związanych z przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym. Organ załatwił wniosek pismem informacyjnym (zawiadomieniem z dnia [...] r.), w którym odmówił wnioskodawcy wydania dokumentów powołując się na przepis art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), który przyznaje prymat przepisom ograniczającym dostęp do informacji publicznej, w tym art. 73 kpa. Na podstawie bowiem tych przepisów organ uznał, iż jedynie strona postępowania administracyjnego ma prawo do przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich odpisów i notatek. Natomiast wnioskodawca jako podmiot, który nie był stroną postępowania oraz nie ma związku z nieruchomością może jedynie otrzymać kopię decyzji o wpisaniu nieruchomości do rejestru zabytków. W związku z tym organ zwrócił się do wnioskodawcy o przekazanie informacji, czy jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. W przypadku nie wykazania tytułu własności, organ poinformował, iż może otrzymać wyłącznie nieuwierzytelnioną kopię decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomości - Parku "G. S. " którą wnioskodawca otrzymał. Wprawdzie pismem z dnia [...] r. skarżący wezwał organ nieudzielający informacji, tzn. D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. do usunięcia naruszenia prawa poprzez udostępnienie żądanych informacji, jednakże, w odniesieniu do udostępnienia informacji publicznej na wniosek (art. 10 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić wtedy, gdy wnioskodawca przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego złożył zażalenie w trybie art. 37 §1 Kpa, wymagane w odniesieniu do skarg na bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa byłoby natomiast wymagane przy bezczynności organu w zakresie czynności materialno – technicznych (art. 52 p.p.s.a.). Pismem z dnia [...] r. skarżący wniósł też zażalenie do Wojewody D. na bezczynność D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. . Zażalenie takie służyło jednak zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) do organu wyższego stopnia - Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Za chybiony należy uznać zarzut skarżącego zawarty w piśmie procesowym z dnia [...] r. dotyczącym nieprzekazania przez Wojewodę D. zażalenia do organu właściwego, bowiem zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie jest zażaleniem odrębnym od przewidzianych w art. 141-144 kpa. Nie jest ono wnoszone jako środek zaskarżenia postanowienia, ale służy kwestionowaniu przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy i do tego zażalenia nie mają zastosowania powołane przepisy art. 141-144 (por. np. postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2000 r., I SA 1513/00, LEX nr 55742). Reasumując, wymóg "wyczerpania środków zaskarżenia" ma merytoryczny, a nie formalny charakter, co oznacza, że w każdym wypadku stwierdzenia braku spełnienia takiej przesłanki sąd administracyjny jest zobowiązany skargę odrzucić z powodu jej niedopuszczalności. Mając powyższe na uwadze, Sąd w niniejszej sprawie uznał, że wymóg art. 52 §1 p.p.s.a. w postaci "wyczerpania środków zaskarżenia" nie został spełniony. W dacie wniesienia skargi na bezczynność postępowanie zażaleniowe nie zostało wszczęte. Skarga niniejsza jako przedwczesna, wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym była zatem niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze z mocy art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu.