IV SAB/Wr 587/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. F. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy Przedmiotem skargi M. F. (dalej: skarżąca) z dnia 15 kwietnia 2022 r. jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku z dnia 17 lutego 2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2021/2022 na córkę N. F. Strona skarżąca w dniu 10 lutego 2021 r. złożyła w Referacie Świadczeń Urzędu Miejskiego w Jaworze wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko N. F. W związku z tym, że ojciec dziecka – D. F. przebywa na terenie Wielkiej Brytanii (Irlandia Północna) wniosek w dniu 17 lutego 2021 r., na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm. dalej: ustawa) został przekazany Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej Wojewoda lub organ) celem zweryfikowania, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dniu 20 kwietnia 2022 r. do tut. Sądu wpłynęła skarga skarżącej na bezczynność lub - w przypadku nieuwzględnienia bezczynności - na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę, w której zarzucono naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 12, art. 35 § 1 i § 2 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: k.p.a.), a naruszenie powyższych przepisów polega w szczególności na: - niezasadnie długim czasie rozpatrywania sprawy, tj. ponad rok od dnia złożenia wniosku; - niepodejmowaniu żadnych czynności w sprawie; - nieinformowaniu strony postępowania o powodach przedłużenia terminu rozpatrzenia sprawy oraz niewskazaniu terminu załatwienia sprawy. Wobec powyższego skarżąca wniosła o: - zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od dnia otrzymania wyroku wraz z aktami sprawy; - stwierdzenie bezczynności, ewentualnie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę. W dniu 22 kwietnia 2022 r. Wojewoda wydał informację o przyznaniu świadczenia wychowawczego nr ZP-K.Ś.7060.1.2173/19.ŚW.007658.2022AR2 na dziecko N. F. na okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że mimo iż sprawa skarżącej załatwiona została później niż wynika to z przepisów, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nieznajdujące żadnego uzasadnienia. Nie wynika również z lekceważenia wniosków strony i braku woli załatwienia sprawy. Mimo że w bieżącym roku zwiększono obsadę kadrową o 40 % (20 osób), aby wyeliminować ryzyko powstawania zaległości w prowadzonych postępowaniach, to występujące na przełomie marca i kwietnia bieżącego roku apogeum pandemii COVID-19 wywołało wysoką absencję wśród pracowników. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dodatkowo należy podkreślić, że rozstrzygając sprawę sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze zaś będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13 orzeczenia dostępne w CBOSA podobnie jak dalej powołane). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Z treści przytoczonych przepisów wynika więc, że sąd administracyjny rozpoznaje skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ w przewidzianym przepisami terminie nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. aktów administracyjnych. Jeżeli bowiem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. Innymi słowy, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu rozstrzygnięcia (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18). W postępowaniu zainicjowanym złożeniem skargi na bezczynność istotna jest ocena, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie, czy wykonano to w przepisanym terminie i czy opóźnienie jest usprawiedliwione. Stosownie do art. 35 § 1 – 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z treści art. 36 § 1 k.p.a. wynika, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, termin załatwienia sprawy i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Wobec tego z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w załatwieniu sprawy. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny, czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18). Przewlekłe postępowanie występuje, gdy organ administracji prowadzi postępowania z naruszeniem zasady szybkości i prostoty postępowania zmierzających do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ administracji podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Bedą to zatem przypadki prowadzenia postępowania jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość́ postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45–46). Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści ww. art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie pod tym pojęciem rozumie się̨ sytuację, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca w dniu 10 lutego 2021 r. złożyła w organie gminnym wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko, w związku z tym, że ojciec dziecka przebywa na terenie Wielkiej Brytanii (Irlandia Północna). W dniu 17 lutego 2021 r. wniosek został przekazany Wojewodzie, jako organowi właściwemu do rozpatrzenia wniosku. W dniu 22 kwietnia 2022 r. Wojewoda wydał informację o przyznaniu świadczenia wychowawczego na wnioskowany okres zasiłkowy 2021/2022. Wobec tego pomiędzy dniem przekazania sprawy organowi, a wydaniem informacji kończącej postępowanie upłynęło 14 miesięcy, co w istotny sposób narusza terminy określone w przepisach postępowania administracyjnego, i co uzasadnia orzeczenie o przewlekłości i bezczynności Wojewody. Z akt nie wynika, by w tym czasie organ administracji podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a., jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona bezczynność i przewlekłe procedowanie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa powołanego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15). W ocenie Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący. Na ocenę tę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy oraz znaczący okres pozostawania w przewlekłości i bezczynności, który w tej sprawie wynosił prawie rok. Z akt wynika, że po złożeniu wniosku organ nie podejmował żadnych czynności aż do dnia wniesienia skargi. Z tej racji Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a. - orzekł o bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ administracji, stwierdzając, że mają one charakter kwalifikowany (pkt II sentencji wyroku). W punkcie III wyroku Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ w dniu 27 kwietnia 2022 r. Wojewoda zakończył postępowania wydaniem informacji o przyznaniu świadczenia wychowawczego.