IV SAB/Wr 696/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi: A. V. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w sprawie, która to bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.500 (słownie: tysiąc pięćset) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Pismem z dnia 7 maja 2021 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 13 maja 2021 r.) skarżący A. V. (dalej: skarżąca, strona,) wniosła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżący zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Podniosła nadto naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. Na tej podstawie strona wniosła o: 1) stwierdzenie bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w sprawie; 2) stwierdzenie, że bezczynność tego organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie; 4) przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w kwocie 15.000 zł; 4) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków, jakie cudzoziemcy składają do Wojewody Dolnośląskiego, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w warunkach problemów kadrowych związanych z niedoborem pracowników. Zwrócił uwag na ilość wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt, jakie wpłynęły do organu na przestrzeni lat 2017-2019. Podkreślił, że przy tak olbrzymiej ilości wniosków oczywistym jest, że może, oraz, że niestety dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, mimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Wojewoda Dolnośląski wyraził nadto przekonanie, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, co organ uzasadniał stopniem obciążenia sprawami inspektora prowadzącego daną sprawę oraz faktem, że wnioski są rozpoznawane według kolejności ich wpływu. Zwrócił uwagę, że "rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. W ramach przedstawionej w odpowiedzi na skargę argumentacji organ nawiązał m. in. do wyroków – WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2018 r. (sygn. akt II SAB/Kr 47/18) i WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r. (sygn. akt III SAB/Po 12/19),w których zwrócono uwagę na obiektywne trudności organu w załatwieniu sprawy, takie jak – trudna sytuacja kadrowa, znaczna ilość postępowań administracyjnych, duża ilość spraw przypadających na jednego pracownika. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, stanowisko Sądu wyrażone w tych wyrokach zachowuje aktualność w rozpatrywanej sprawie, co uzasadnia wniosek o braku podstaw do stwierdzenia bezczynności o charakterze kwalifikowanym. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda Dolnośląski zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Podniósł, że skarżąca nie uzasadniła istnienia i rozmiaru krzywdy, która uzasadniać by miała wnioskowaną sumę pieniężną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia bezczynności należy sięgnąć także do piśmiennictwa i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na bazie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź też takich, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, jakimi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Należy przy tym zaznaczyć, że przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji. Załatwienie sprawy może też polegać na pozostawieniu podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Czynność ta, jak wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., I OPS 2/13 (CBOSA), podlega kontroli w ramach skargi na bezczynność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2019 r., II OSK 1561/19, CBOSA). Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 29 sierpnia 2019 r., II OSK 796/19, CBOSA). Z niespornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że wniosek strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony w dniu 30 maja 2019 r. Organ administracji publicznej nie tylko nie zakończył postępowania w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., ale - co szczególnie należy zaakcentować - w czasie ustawowo zakreślonym na zakończenie postępowania administracyjnego, nawet nie podjął żadnej czynności procesowej, która zmierzałaby do rozpoznania wniosku. Wbrew obowiązkowi z art. 36 k.p.a., po upływie terminów z art. 35 § 3 k.p.a., organ nie powiadomił strony o przyczynach niezałatwienia sprawy, ani nie wyznaczył przewidzianego terminu na zakończenie postępowania. Pierwszą czynność procesową w sprawie Wojewoda Dolnośląski podjął w dniu 12 marca 2021 r. (!), wzywając stronę, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie dokumentów wskazanych w tym wezwaniu, w terminie 30 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jak również wynika z akt administracyjnych, zawiadomieniem z dnia 19 kwietnia 2021 r. Wojewoda Dolnośląski poinformował stronę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) w zw. z art. 106 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.). W uzasadnieniu wskazał, że strona nie uzupełniła braków formalnych wniosku w wyznaczonym terminie 7 dni. Z akt administracyjnych wynika, że wezwanie z dnia 12 marca 2021 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku było awizowane w dniach: 17 i 23 marca 2021 r. i nie zostało podjęte z urzędu pocztowego. Jak również wynika z materiału aktowego, pismem z dnia 30 kwietnia 2021 r. strona, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku podnosząc, że nie otrzymała awiza powiadamiającego ją o skierowanej do niej korespondencji w sprawie wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Nadto strona zarzuciła również nieprawidłowość w ocenie skuteczności uznania skutku doręczenia (przy zastosowaniu tzw. fikcji prawnej) wspomnianej przesyłki zwracając uwagę, że zwrot przesyłki do organu nastąpił dzień przed upływem ustawowego terminu z art. 44 k.p.a. Z odpowiedzi na skargę wynika że organ przychylił się do wniosku strony i przywrócił uchybiony termin, co potwierdzają także dalsze czynności podjęte przez organ. Mianowicie, organ wystąpił w dniu 21 maja 2021 r. w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35) do właściwych służb mundurowych z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W tym samym dniu organ wezwał stronę, na podstawie art. 50 k.p.a., do uzupełnienia dokumentacji wniosku w sposób wskazany w wezwaniu, w terminie 14 dni, pod rygorem wydania decyzji pobytowej na podstawie dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a nadto, zwrócił się do Komendanta Placówki Straży Granicznej we W. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego celem wykluczenia fikcyjności związku małżeńskiego wnioskodawczyni z obywatelem RP. Dokonując oceny - na podstawie przedstawionej charakterystyki prowadzonego postępowania – zasadności wywiedzionej skargi na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego jako gospodarza tego postępowania należy w pierwszej kolejności stwierdzić, iż organ ten w sposób nieuprawniony pozostawił wniosek strony bez rozpoznania, albowiem zakładając, że do skutecznego doręczenia wezwania (w trybie tzw. fikcji prawnej doręczenia) doszło w sprawie w dniu 31 marca 2021 r., to wyznaczony stronie w wezwaniu z dnia 12 marca 2021 r. 30dniowy (podkreślenie Sądu) termin na uzupełnienie braków formalnych mijał w dniu 30 kwietnia 2021 r. Tymczasem, zawiadomienie o pozostawieniu bez rozpoznania Wojewoda Dolnośląski wydał dniu 19 kwietnia 2012 r., a zatem jeszcze przed upływem wyznaczonego termonu. Zawarta w uzasadnieniu zawiadomienia o pozostawieniu bez rozpoznania argumentacja organu, a mianowicie, że strona nie uzupełniła braków formalnych wniosku w wyznaczonym terminie 7 dni (podkreślenie Sądu) nie odpowiada pouczeniu jakie strona otrzymała w piśmie z dnia 12 marca 2021 r., przecząc tym samym zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że jeżeli organ administracji publicznej wyznacza stronie określony termin na uzupełnienie braków formalnych wniosku lub dokonanie innej czynności procesowej, to strona ma prawo oczekiwać gwarancji procesowych w tym zakresie. W sprawie, gwarancji takiej strona została pozbawiona. Z tych powodów Sąd uznał, że skierowane do strony zawiadomienie o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania nie było prawidłowe. Mając na uwadze, że w sprawie doszło do kilkukrotnego przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, o jakich mowa w art. 35 § 3 k.p.a., zarzut skargi dotyczący bezczynności organu w sprawie uznać należało za uzasadniony. Uzupełniająco należy dodać, że analiza akt sprawy dokonywana przy uwzględnieniu wydanego przez organ postanowienia o przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku nie wskazuje, by aktywność procesową organu na tym etapie cechowało dążenie do załatwienia sporawy w możliwie szybkim terminie. Z akt sprawy wynika, że organ podjął określone czynności procesowe w dniu 21 maja 2021 r., jednocześnie w aktach sprawy brak jest dowodu na to, by Wojewoda Dolnośląski w jakikolwiek sposób interesował się później tokiem postępowania w sprawie, pomimo wyznaczonego w piśmie z dnia 21 maja 2021 r. przewidywanego terminu zakończenia postępowania na dzień 21 lipca 2021 r. Mając na uwadze specyfikę postępowania dowodowego w sprawie oczywiście nie można obciążać organu ewentualną opieszałością organu do którego Wojewoda Dolnośląski zwrócił się pismem z dnia 21 maja 2021 r. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Niemniej jednak należy oczekiwać od Wojewody Dolnośląskiego choćby minimalnego zainteresowania tym, czy został przeprowadzony rzeczony wywiad środowiskowy. Trzeba też zauważyć, że zgodnie z ar. 109 ust. 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach, informacje o jakie wojewoda zobowiązany jest wystąpić w trybie art. 109 ust. 1 ww. ustawy, właściwe organy obowiązane są przekazać w terminie 30 dni, a w uzasadnionych przypadkach w terminie dni 60. Jak stanowi natomiast art. 109 ust. 4, jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony. Podsumowując należy stwierdzić, ze przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a., co w sumie uzasadnia zarzucaną przez stronę bezczynność organu w sprawie. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd w tym samym punkcie sentencji wyroku uznał, że stwierdzona bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt II sentencji wyroku). Na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał natomiast stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.500 zł (punkt III sentencji wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej kwoty wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także utrwalona w Sądzie praktyka określania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi zaś uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pieniężnej w kwocie przenoszącej przyznaną przez Sąd, w pkt IV sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił dalej idącą skargę. O kosztach postępowania (punkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.