IV SAB/Wr 715/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2025 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Rady Miejskiej Pieszyc w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 10 maja 2025 r. I. stwierdza bezczynność Rady Miejskiej Pieszyc w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 10 maja 2024 r., uznając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Radę Miejską Pieszyc do rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w pkt. I sentencji wyroku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku; III. oddala dalej idącą skargę: IV. zasądza od Burmistrza Pieszyc na rzecz M. G. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. G. jest bezczynność Rady Miejskiej Pieszyc w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 10 maja 2025 r. Jak wynikało z akt sprawy pismem z dnia 10 maja 2025 r., wniesionym za pośrednictwem e-mail, skarżący powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.) wystąpił o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku wskazał, że dotyczy on prywatnych działań i wypowiedzi Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w Pieszycach, pana S. K., związanych z osobą skarżącego, w szczególności: 1) Czy pan S. K. przekazywał informacje lub komentarze dotyczące osoby skarżącego innym mieszkańcom P. – poza oficjalnymi posiedzeniami Rady Miejskiej lub innymi jawnymi kanałami komunikacji urzędowej? 2) Czy wiadomo Radzie Miejskiej komu i w jakim zakresie pan K. przekazywał informacje o zgłoszeniach skarżącego, działaniach lub wyrażał na temat skarżącego opinie w prywatnych rozmowach? 3) Czy Rada Miejska zamierza podjąć jakiekolwiek działania wobec sytuacji, w której osoba pełniąca funkcję publiczną przekazuje nieoficjalnie informacje i komentarze na temat konkretnego mieszkańca – z użyciem jego imienia i nazwiska? Skarżący podkreślał, że jego wniosek dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną, a nie danych osób trzecich. Nie wnosił o ujawnienie danych osobowych odbiorców tych wypowiedzi, lecz o ustalenie, czy i w jakim zakresie doszło do przekazywania informacji z naruszeniem prawa. Informował, że doszło do bezprawnego naruszenia jego danych osobowych przez osobę pełniącą funkcję publiczną. Ujawnienie jego imienia i nazwiska w prywatnych rozmowach z mieszkańcami w kontekście aktywności obywatelskiej skarżącego stanowi naruszenie prawa, co sprzeczne jest z art. 5 i art. 6 RODO oraz ustawą z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych i zostaną wyciągnięte konsekwencje prawne – zarówno administracyjne jak i cywilne. W piśmie skarżący oświadczał, że nie wyraża zgody na jakiekolwiek dalsze rozpowszechnienie informacji na swój temat przez pana S. K. – w szczególności z użyciem jego imienia i nazwiska w rozmowach prywatnych, półoficjalnych lub prowadzonych oficjalnym trybem. Wzywał do natychmiastowego zaprzestania takich praktyk, zagroził, że użycie jego nazwiska w podobnym kontekście zostanie potraktowane jako celowe naruszenia prawa ze skutkiem skierowania sprawy na drogę sądową. Pismem z dnia 24 maja 2024 r. strona wniosła skargę na bezczynność Rady Miejskiej w Pieszycach, zarzucając, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał odpowiedzi na wniosek z dnia 10 maja 2024 r. Domagał się zobowiązania organu do rozpoznania jego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania oraz wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: u.d.i.p.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma wskazał, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt OPS 3/12 Przewodniczący Rady Gminy nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Tym samym pisma skarżącego kierowane do Rady Miejskiej Pieszyc nie podlegają rygorom ustawy dostępowej, przewodniczący rady nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Właściwy w tej sprawie, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest właściwy organ gminy. Skarżący nie skierował wniosku do Burmistrza Miasta i Gminy Pieszyce, a jedynie na adres pracownika Biura Rady Miasta. Nie jest to oficjalny adres do korespondencji Urzędu Miasta i Gminy Pieszyce, mieszkańcy komunikują się albo poprzez skrzynkę ePUAP lub adres podany w Bazie Adresów Elektronicznych. Wiadomość skarżącego została przekierowana do skrzynki SPAM. Nadto organ wskazał, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, co poza podaną już argumentacją wskazuje na brak podstaw do udzielenia odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż organ do dnia orzekania przez Sąd nie rozpoznał wniosku strony z dnia 10 maja 2025 r. złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co skutkuje stwierdzeniem bezczynności. Zgodnie z zakresem kognicji wskazanym w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem z bezczynnością organu administracji na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1467/18; z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1238/16, orzeczenia dostępne w: Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 13 oraz powołane tam orzecznictwo: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1209/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2005r., sygn. akt IV SAB/Wr 57/05, orzeczenia dostępne w CBOSA). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Co istotne pojęcie bezczynności mieści w sobie także sytuację, w której zobowiązany ustawowo organ, co prawda udziela odpowiedzi, ale nie stanowi ona całkowitej realizacji wniosku strony, który w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej winien zostać rozpoznany, lub też gdy nie czyni tego w przewidzianej prawem formie, bądź też bezpodstawnie przyjmuje, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu. Nadto w pojęciu bezczynności mieści się także sytuacja, w której adresat wniosku milczy, także wówczas gdy takiej informacji nie posiada lub też, gdy nie stanowi ona informacji publicznej, wówczas to, co wynika z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, winien powiadomić o tym fakcie wnioskującego w zwykłym pismem. Celem skargi na bezczynność jest bowiem zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku w przedmiocie informacji publicznej oznacza zatem sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ, będąc zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew przepisom prawa nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Względnie też, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 139/20, dostępny w CBOSA). Zatem, milczenie organu przez całe 14 dni jest dowodem na to, że organ ten dopuścił się bezczynności. Jest to bowiem stan obiektywny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 44/21, dostępny w CBOSA. Z przywołanych stwierdzeń wynika, że w sprawie dotyczącej bezczynności organu należy ocenić, czy istniał obowiązek tego organu do rozpoznania wniosku/sprawy strony w zakreślonym terminie oraz czy organ wywiązał się ze swojej powinności. Na tle zagadnienia dotyczącego informacji publicznej badanie to dotyczy ustalenia, czy podmiot będący adresatem wniosku strony jest ustawo zobowiązany do objętych wnioskiem działań, po drugie czy treść wniosku odnosi się do informacji publicznej i wreszcie, czy, czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że wbrew twierdzeniom organu był on, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., podmiotem zobowiązanym do rozpoznania wniosku skarżącego złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tego zapisu obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Stosownie zaś do art. 11a ust. 1 pkt 1 ustawy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609; dalej: u.s.g.) organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zgodnie z art. 15 ust. 2 ww. ustawy jeżeli siedziba rady gminy znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy, rada nosi nazwę rady miejskiej. Na tej podstawie rada gminy jako organ gminy, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Powoływana zaś w piśmie organu uchwała NSA zapadła na tle odmiennego stanu prawnego. Odnosząc się do charakteru żądanej informacji wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Za informację publiczną uznaje się zatem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przy czym, co istotne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy nie każda informacja będąca w posiadaniu organu administracji podlega udostępnieniu przez ten podmiot w trybie ustawy dostępowej, lecz tylko taka, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Nadto musi to być informacja o faktach, obiektywnie istniejącym stanie rzeczy. Nie mieszczą się w tym pojęciu opinie czy oceny, wniosek o udzielenie informacji nie może też zmierzać do inicjowania działań. W trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest też możliwe domaganie się od organu wytłumaczenia podjętych działań czy zaniechań, a tym bardziej wyjaśnienie motywów działania innych organów (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt II SAB/Ol 37/24, dostępne w CBOSA). W pojęciu informacji publicznej nie będą się mieściły prywatne wypowiedzi przedstawicieli organów władzy publicznej, informacje o posiadanych informacjach, o zamierzeniach jeśli nie zostały one utrwalone w jakiejkolwiek formie. W rozpoznanej sprawie organ nie odpowiedział na wniosek skarżącego, swoje stanowisko przedstawiając w odpowiedzi na skargę, która stanowi pismo procesowe w postępowaniu sądowo-administracyjnym i nie stanowi realizacji obowiązków wynikających z ustawy dostępowej. Zgodnie zaś z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Jak wskazano na wstępie rozważań Sądu odpowiedź organu zobowiązanego na wniosek złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej powinna nastąpić, co do zasady w terminie 14 dni, chyba, że organ skorzysta z prawa do przedłużenia tego terminu, co w sprawie nie wystąpiło. Powinność ta odnosi się do prawem przewidzianych działań, czyli udostępnienia informacji jeśli mieści się ona w pojęciu informacji publicznej, odmowę jej udostępnienia jeśli podlega ona wyłączeniu na podstawie przepisów ustawy, umorzenia postępowania w przypadkach przewidzianych w ustawie ale także poinformowania wnioskodawcy o braku żądanych informacji lub też o tym, że nie mają one charakteru informacji publicznej. Brak reakcji organu w wyznaczonym terminie powoduje, że popada on w bezczynność. Potwierdza to jednolite w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych. Nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. Również fakt, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej nie wpływa na ocenę bezczynności, w takim bowiem przypadku adresat wniosku nie może milczeć, lecz obowiązany jest w ustawowo zakreślonym terminie poinformować stronę odrębnym pismem, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Zaniechanie tej czynności powoduje, że organ jest bezczynny, podobnie jak niewywiązanie się z obowiązku udostępnienia informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 2983/23, dost. CBOSA). W rozpoznawanej sprawie zobowiązany do tego organ do dnia wyrokowania nie podjął żadnych działań przewidzianych prawem, celem rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 10 maja 2025 r. a zatem dopuścił się bezczynności, co obligowało Sąd do stwierdzenia tego faktu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i o czym orzeczono w pkt I sentencji orzeczenia. Przy czym, mając na uwadze informację organu zawartą w odpowiedzi na skargę, a odnoszącą się do skorzystania przez skarżącego z nieprawidłowego adresu e-mail organu, co spowodowało przekierowanie informacji do SPAM-u, należy wskazać, że na stronie BIP Gminy Pieszyce, w zakładce Rada Miejska Pieszyc, podany jest adres e-mail, z którego skorzystał skarżący. Tym samym uwagi o skorzystaniu z błędnego adresu i skierowania korespondencji do SPAM-u nie mają uzasadnienia. Za prawidłowe działanie poczty elektronicznej odpowiada bowiem organ, a nieprawidłowości z tym związane nie mogą obciążać osób korzystających z tej drogi komunikacji uznanej przez przepisy ustawy dostępowej. Wobec braku opisanych działań konieczne stało się zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, co ma umocowanie w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Realizując to zalecenie organ będzie zobowiązany do uwzględnienia wykładni przepisów dokonanych przez Sąd i podjęcia właściwych działań. Jednocześnie zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W świetle tego zapisu Sąd winien ocenić, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił przyjęty punkt widzenia i interpretację przepisów mających zastosowanie w sprawie. I jakkolwiek postępowanie organu było błędne, to nie sposób mu zarzucić złej woli, błąd dotyczył bowiem niewłaściwego odczytania przepisów, co wyklucza rażące naruszenie prawa. Przyjęta kwalifikacja naruszenia prawa przekłada się także na ocenę wniosku strony o wymierzenie organowi grzywny. W ocenie Sądu opisane postępowanie organu nie wskazuje na brak woli w rozpoznaniu wniosku, co nakazywało oddalenie żądania wymierzenia grzywny, co ma podstawę prawną w art. 151 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku) Orzeczenie o kosztach ma umocowanie w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). Końcowo wskazania wymaga, że Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).