IV SAB/Wr 730/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi R. Y. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia podania o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi R. Y. jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie rozpoznania podania o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynikało z akt sprawy, w dniu 12 lipca 2017 r. Skarżący wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 25 marca 2020 r. Skarżący złożył skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wskazanego na wstępie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r. pod sygn. akt III SAB/Wr 763/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził bezczynność Wojewody Dolnośląskiego, orzekł, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, przyznał od organu na rzecz Skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2.500 zł oraz orzekło o zwrocie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego. Uzasadniając orzeczenie o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy Sąd wskazał, że pismem z dnia 18 czerwca 2020 r. organ wniosek strony pozostawił bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia braków formalnych. W zakresie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd w tym samym dniu orzekł w odrębnym wyroku (sygn. akt III SAB/Wr 746/20). Oba orzeczenia są prawomocne. W dniu 30 lipca 2020 r. Skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wskazywał, że organ pozostawiając sprawę bez rozpoznania dopuścił się naruszeń, o które w myśl art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) skutkowały pozbawieniem Strony udziału w postępowaniu bez winy Strony. Powołując się na art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Strona wniosła o uchylenie dotychczasowego rozstrzygnięcia o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania i gdy zajdzie taka konieczność po przeprowadzeniu postępowania dowodowego wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. W dniu 15 lipca 2021 r. Strona złożyła ponaglenie na bezczynność w przedmiocie rozpoznania podania o wznowienie postępowania administracyjnego. W dniu 11 stycznia 2022 r. Strona wniosła skargę na bezczynność w przedmiocie podania o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie wniosku z dnia 10 lipca 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zarzucała naruszenie art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania dłużej niż to jest niezbędne do załatwienia sprawy oraz poprzez niezałatwienie sprawy w terminach i sposób określony w art. 35 i art. 36 k.p.a. i uniemożliwienie Stronie czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący wnioskował o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, stwierdzenie, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w przedmiocie podania o wznowienie postępowania w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; przyznanie od organu na rzecz Strony kwoty 5.000 zł, zgodnie z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.); wymierzenie organowi grzywny zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał m.in., że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników. Pismem z dnia 21 lipca 2022 r. organ wydał postanowienie odmawiające wznowienia postępowania w sprawie z wniosku z dnia 12 lipca 2017 r. o udzielenie Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Strony w przedmiocie wznowienia postępowania i to w sposób rażący. Na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowana zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności. Art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu (rozpoznana sprawy sprawności działania czyli bezczynności) jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18 wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te niewątpliwie zostały rażąco przekroczone, gdyż jak wynika z akt sprawy organ administracji procedował w sprawie 18 miesięcy. Niewątpliwe opisane na wstępie rozważań ustawowe terminy na rozpoznanie sprawy zostały istotnie przekroczone. Koniecznym jest zatem zważenie argumentacji organu administracji publicznej wynikającej z odpowiedzi na skargę wskazującej na okoliczności od niego niezależne, takie jak ogromny wpływ wniosków, problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. w opinii Sądu nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie opisanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie niewątpliwe utrudnia procedowanie i może wydłużyć rozpoznania wniosku, co nie wyklucza orzeczenia bezczynności, a może wpływać wyłącznie na ocenę kwalifikacji naruszenia prawa. Nadto problemy organizacyjne organu administracji nie mogą obarczać wnioskodawców. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że po wpływie wniosku organ nie podjął żadnych działań zmierzających do rozpoznania podania Skarżącego, uczynił to dopiero po upływie sześciu miesięcy od dnia wniesienia przez Stronę skargi na bezczynność i osiemnastu miesięcy od daty wniesienia podania. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracji na dzień wniesienia skargi pozostawał bezczynny, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 149a § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r ., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy na podstawie żądania Strony, którego zasadność nie podlega ocenie w tym postępowaniu. Przekroczenie wielokrotnie terminów rozpoznania wniosku Strony, w sprawie nie wymagającej złożonych czynności procesowych, skutkuje stwierdzeniem, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie w tym względzie wsparto na art. 149 § 1a p.p.s.a.(pkt II sentencji wyroku). Odnosząc się do wniosków zawartych w skardze o wymierzenie organowi grzywny oraz orzeczenie na rzecz Strony sumy pieniężnej trzeba wskazać, że zgodnie z przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczenie w tym względzie pozostawiono uznaniu Sądu. Zatem nawet w przypadku stwierdzenia, że bezczynność organu miała postać kwalifikowaną, ustawodawca nie zobowiązał sądu do automatycznego wymierzenia organowi grzywny czy też przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej. Oddalając skargę w tym względzie Sąd wymierzenia grzywny i przyznania żądanej sumy pieniężnej wziął pod uwagę to, że skarga na bezczynność organu dotyczy postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, w sprawach, w których jak wskazuje organ administracji odnotowano znaczący wpływ wniosków, co w istotny sposób wpłynęło na sposób pracy organu. Procedowanie zbiegło się także z wystąpieniem na terenie kraju zagrożenia epidemicznego, skutkującego wprowadzaniem nadzwyczajnych środków bezpieczeństwa, co w sposób istotny wpłynęło na sposób pracy także organów administracji. Fakty te są obojętne z punktu widzenia stwierdzenia bezczynności mogą jednak rzutować na orzeczenie żądanych przez Stronę środków. Ponadto, co w sprawie istotne ostatecznie wniosek Strony został przez organ rozpoznany, kończąc tym samym postępowanie, nie ma zatem potrzeby sięgania po środki dyscyplinujące. Także fakt procedowania w trybie nadzwyczajnym wskazuje, że zasadniczo na moment złożenia podania sytuacja Strony – w zakresie wniosku o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę została uregulowana. Z tych względów Sąd uznał, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie dolegliwości pieniężnej, polegającej na przyznaniu od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej, nie ma uzasadnienia. Oddalenie skargi w tej części nastąpiło na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku) Końcowo, wobec wydania aktu kończącego postępowanie wszczęte wnioskiem Strony, Sąd umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do jego rozpoznania, co ma umocowanie w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.(pkt III sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zważywszy na okoliczność, że Skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, na koszty składał się wpis w kwocie 100 zł, wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).