IV SAB/Wr 756/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2025 r. sprawy ze skargi A. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy z wniosku strony skarżącej o wydanie zaświadczenia; II. stwierdza, że przewlekłość, o której mowa w punkcie I wyroku, miała charakter rażącego naruszenia prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze z dnia 12 czerwca 2025 r. A. P. (dalej: strona, skarżący), działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej: Wojewoda, organ) przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wydania zaświadczenia potwierdzającego urzędowo datę złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, kompletność wniosku oraz początkową datę biegu terminu załatwienia sprawy. W ramach przedstawionej tam argumentacji strona podniosła, że w dniu 19 czerwca 2024 r. zwróciła się do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W tym samym dniu pełnomocnik strony zwrócił się do Wojewody z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego urzędowo datę złożenia wniosku na pobyt czasowy, jego kompletność oraz początkową datę biegu terminu załatwienia sprawy. W dniu 4 lipca 2024 r. pełnomocnik strony wniósł ponaglenie w związku z bezczynnością organu w przedmiocie wydania zaświadczenia. Następnie, jak dalej argumentuje pełnomocnik skarżącego, organ w piśmie z dnia 11 września 2024 r. wezwał pełnomocnika do uiszczenia opłaty skarbowej tytułem wydania zaświadczenia. Do momentu wniesienia skargi organ nie podjął dalszych czynności związanych z wydaniem rzeczonego zaświadczenia. Formułując zarzut naruszenia art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 oraz art. 217 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) skarżący wniósł o: - stwierdzenie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę postępowania w sprawie z wniosku strony o wydanie zaświadczenia z dnia 19 czerwca 2024 r.; - stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zobowiązanie organu do załatwienia wspomnianego wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, uwzględniających koszty zastępstwa prawnego oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga co do zasady zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności/przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy tych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanym przypadku przedmiotem sprawy była skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wydania zaświadczenia o określonej treści. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że o ile samo zaświadczenie (w zakresie jego treści) jako akt władzy publicznej nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to czynność jego wydania ma już taki charakter. Zainteresowany ma więc uprawnienie wynikające z przepisów prawa do tego, aby wobec niego została podjęta czynność z zakresu administracji publicznej, polegająca na wydaniu mu zaświadczenia. Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. T. Brzezicki, P. Brzozowski "Skarga na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, Casus 2011, nr 3, s. 18 za M. Jaśkowska "Komentarz aktualizowany do art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego" teza 2, publ. LEX). Także w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko o dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II OSK 465/08, publ. CBOSA). Identyczne uwagi należy odnieść do skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia (por. postanowienie NSA z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 891/19). Trzeba także dodać, iż w rozpoznawanej sprawie skarga została poprzedzona wniesieniem ponaglenia do organu wyższej instancji (pismo z dnia 4 lipca 2024 r.). Przedmiotem postępowania organu w niniejszej sprawie było załatwienie wniosku o wydanie zaświadczenia o ściśle skonkretyzowanej treści. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Co istotne, zgodnie z § 3 tego artykułu zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się szczególną, uproszczoną procedurą. Ten szczególny charakter ujawnia się zwłaszcza w tym, że w ramach tego postępowania obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaznaczyć należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. W konsekwencji, postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia może zakończyć się więc przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, lub przez odmowę wydania zaświadczenia, np. gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, gdy wnioskodawca nie ma interesu prawnego, gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Zatem, po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia, strona powinna uzyskać albo zaświadczenie o żądanej treści, albo postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Termin na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę, określony w art. 217 § 3 k.p.a., stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. co oznacza, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (zob. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2/14). Tak określony termin nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania zaświadczenia, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 18 czerwca 2024 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 20 czerwca 2024 r.) pełnomocnik strony wystąpił do Wojewody, na podstawie art. 217 § 1 i 2 k.p.a. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, kompletność wniosku oraz początkową datę biegu terminu załatwienia sprawy. W dniu 8 lipca 2024 r. wpłynęło do Wojewody ponaglenie pełnomocnika strony (datowane na 4 lipca 2024 r.) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 217 § 3 k.p.a. Pismem z dnia 13 września 2024 r. Wojewoda wezwał pełnomocnika strony – w terminie 7 dni – do uiszczenia opłaty skarbowej do właściwego organu podatkowego pod rygorem zwrotu podania. Pismem z dnia 9 czerwca 2025 r. (wpływ do organu: 11 czerwca 2025 r.) pełnomocnik strony złożył kolejne ponaglenie w związku z niezałatwieniem przez organ wniosku strony o wydanie zaświadczenia. Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2025 r., wydanym na podstawie art. 261 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 2111) Wojewoda zwrócił wniosek o wydanie zaświadczenia z powodu z powodu nieprzedstawienia dowodu uiszczenia wymaganej opłaty skarbowej. Przedstawiona wyżej chronologia czynności podejmowanych przez organ niewątpliwie wskazuje na zasadność sformułowanego w skardze zarzutu przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę postępowania z wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia. Z treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. należy wnosić, że z przewlekłością mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołany już wcześniej przepis art. 217 § 3 k.p.a. stanowi, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Dopuszczalne jest przekroczenie terminu określonego w art. 217 § 3 k.p.a., jeżeli jest to uzasadnione wymogami postępowania wyjaśniającego. Niezachowanie tego terminu, a nawet jego wielokrotne przekroczenie może być bowiem uzasadnione koniecznością podejmowania określonych czynności przez organ, jednakże w przypadku niemożności załatwienia sprawy w wymaganym terminie, stosownie do treści art. 36 k.p.a., organ powinien wyznaczyć dodatkowy termin, podając przyczyny zwłoki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 625/21). Przekroczenie terminu z art. 217 § 3 k.p.a. usprawiedliwiać będzie także konieczność wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku, o ile, czynność procesowa organu podjęta zostanie w tym zakresie bez zbędnej zwłoki. Analiza akt sprawy przekonuje, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie, albowiem wezwanie do uzupełnienia stwierdzonego braku fiskalnego wniosku skierował do strony dopiero 13 września 2024 r., podczas gdy wniosek o wydanie zaświadczenia wpłynął do organu w dniu 20 czerwca 2024 r. Organ nie podjął zatem niezwłocznie czynności zmierzających do wydania zaświadczenia. Samo postanowienie o zwrocie wniosku w sprawie wydanie zaświadczenia zostało wydane także z przekroczeniem 7 dni licząc od dnia upływu terminu na uzupełnienie stwierdzonego braku wniosku. W związku z wydaniem przez organ postanowienia z dnia 26 czerwca 2025 r. o zwrocie wniosku, co nastąpiło już po skardze, należało przyjąć, że na dzień wyrokowania, Wojewoda w ten właśnie sposób zakończył sprawę zainicjowaną wnioskiem strony o wydanie zaświadczenia. Sama prawidłowość wydania rzeczonego postanowienia Wojewody pozostaje poza kontrolą Sądu w sprawie dotyczącej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Zgodnie z otrzymanym pouczeniem, od tego postanowienia stronie służy prawo wniesienia zażalenia do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Z tych względów, Sąd w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy z wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, zaś w punkcie III sentencji wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy. Orzekając o charakterze stwierdzonej przewlekłości organu w załatwieniu sprawy (w punkcie II sentencji wyroku) Sąd orzekł (na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.), że przewlekłość organu ma charakter rażącego naruszenia prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). W kontrolowanej sprawie przewlekłość miała charakter kwalifikowany. Nawet biorąc pod uwagę znane powszechnie dane związane ze znaczną ilością spraw dotyczących zezwoleń na pobyt cudzoziemców i wynikające z tego obciążenie pracowników organu, opóźnienie wynoszące ponad rok w zakresie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia nie znajduje usprawiedliwienia. Skoro ustawodawca dla rozpatrzenia wniosku o wydanie zaświadczenia przewidział termin 7-dniowy oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie przekroczono ten termin kilkudziesięciokrotnie. Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., oddalił wniosek o przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej (punkt IV sentencji wyroku). Rozpatrując wniosek skarżącego o przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej zwrócić należy uwagę na brzmienie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.sa. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Użyte w przytoczonym przepisie sformułowanie "może ponadto orzec" oznacza, że decyzja o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu tych środków) została pozostawiona uznaniu sądu. Ich wymierzenie przez sąd zasadniczo powinno być ostatecznością. Podkreślić należy, że nawet w przypadku stwierdzenia, iż zawiniona zwłoka organu miała postać kwalifikowaną ustawodawca nie zobowiązał sądu do automatycznego przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej. Oceny zasadności przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej sąd powinien w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości dokonywać każdorazowo z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności badanej sprawy. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność lub przewlekłość, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia, tj. zwalczenia stanu zawinionej zwłoki (bezczynności lub przewlekłości) organu oraz jego zdyscyplinowania (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1163/16, podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2025 r., sygn. akt IV SAB/Po 139/25). Sąd podkreśla, że kontrolowana sprawa została załatwiona już na skutek samego wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w terminie miesiąca od daty wpływu skargi do organu, tj. w ciągu 9 dni od dnia jej wpływu do organu. Ponadto Sąd uznał, że przyznanie stronie sumy pieniężnej nie jest uzasadnione pozostałymi okolicznościami sprawy. W tym zakresie Sąd miał przede wszystkim na uwadze, że w skardze nie wskazano okoliczności pozwalających na uznanie, że w rezultacie stwierdzonej przewlekłości organu doszło po stronie skarżącego do dotkliwego uszczerbku. O kosztach postępowania sądowego (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów składa się wpis od skargi, koszty zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji oraz kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.