IV SAB/Wr 831/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi I. M. F. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia rodzicielskiego I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych; V. dalej idącą skargę oddala. Skarżąca I.M. F. wywiodła w dniu 29 września 2021 r. (data wpływu do organu) skargę na bezczynność Wojewody D. wraz z żądaniem odszkodowania w zakresie złożonego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego. Wskutek bezczynności organu zarzuciła naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 8, art.12, art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1, art. 38 domagając się stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa bowiem organ dopuścił się rażącej bezczynności, orzeczenia odszkodowania na rzecz skarżącej w wysokości 10.000 zł, zwolnienie skarżącej z kosztów postępowania, w tym opłaty sądowej z uwagi na niemożność jej uiszczenia bez uszczerbku dla siebie dziecka. W uzasadnieniu podała, że od dnia złożenia wniosku upłynęły dwa lata. Zachowanie organu świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania, co niewątpliwie narusza powołane w skardze zasady ogólne postępowania administracyjnego. Dowodem na tę okoliczność jest brak jakichkolwiek działań związanych ze złożonym wnioskiem. Wyjaśniła, że w dniu 15 października 2019 r., złożyła wniosek o świadczenie rodzinne, tzw. kosiniakowe. Wniosek wpłynął do organu w dniu 8 listopada 2019 r. W dniu 20 października 2020 r., skarżąca złożyła pismo do organu z prośbą o rozpoznanie sprawy bez zbędnej zwłoki, wskazując przy tym, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej, pozostaje bez pracy, jest samotnie wychowującą matką, kształci się na uczelni wyższej. Od dnia złożenia wniosku nie otrzymała decyzji, zarówno w zakresie przyznania świadczenia, czy też jego odmowy mimo częstych próśb i telefonów. Każdorazowy kontakt z organem nie pozostawiał wątpliwości, że w jej sprawie nie zostały wszczęte jakiekolwiek procedury. Została pozbawiona świadczenia rodzinnego w łącznej wysokości ponad 5.000 zł, co spowodowało szkodę. Postępowanie organu jest, zdaniem skarżącej, wyrazem lekceważenia prawa. Ciąg czynności podejmowanych przez organ w postępowaniu wszczętym wnioskiem złożonym w rozpoznawanej sprawie nie pozostawia wątpliwości, że organ prowadzi postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy. Przyczyny braku działania organu nie były wyjaśniane stronie postępowania, co stanowi obrazę art. 36 kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Potwierdził, że skarżąca złożyła w dniu 15 października 2019 r. w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego. W związku z tym, że ojciec dziecka przebywa za granicą, w dniu 12 listopada 2019 r. wniosek został przekazany Wojewodzie w celu ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Następnie, w dniach 9 listopada 2020 r. oraz 18 sierpnia 2021 r. skarżąca uzupełniła wniosek o dokumenty dotyczące sytuacji zawodowej ojca dziecka. W związku z tym, że w oparciu o przedłożone przez skarżącą dokumenty nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia, postanowieniem Wojewody nr [...] z dnia 1 października 2021 r. ustalono, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie mają zastosowania względem wniosku z dnia 15 października 2019 r. o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego w okresie od 1 listopada 2019 r. do 25 sierpnia 2020 r. Oznacza to, że za ten okres wniosek powinien być rozpatrzony przez organ właściwy gminy. Jednocześnie pismem nr ZP-KŚ.7060.5404/19.044447.2021NH z dnia 1 października 2021 r. poinformowano zarówno organ właściwy, tj. OPS, jak i skarżącą, że na podstawie złożonych dokumentów Wojewoda nie może ustalić, czy w okresie od 27 sierpnia 2019 r. do 31 października 2019 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego względem wniosku z dnia 15 października 2019 r. o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego. Podkreślono, że organ właściwy, podejmując działania w trybie art. 23a ust. 1 i ust 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 1379 ze zm.) powinien ustalić i przekazać wojewodzie wraz z wnioskiem wszelkie niezbędne informacje, dotyczące rodziny wnioskodawcy, zebrane na podstawie złożonych przez stronę dokumentów w tym oświadczeń dołączonych przez stronę. Wskazano, jakie informacje są niezbędne, natomiast ich brak powoduje obowiązek rozpatrzenia wniosku strony przez organ właściwy gminy w oparciu o ustawodawstwo polskie, dlatego też sprawa została przekazana, zgodnie z właściwością celem rozpatrzenia do OPS. Zaznaczono, że w celu ewentualnej ponownej weryfikacji, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego niezbędne jest zebranie i przesłanie do DUW kompletnego wniosku zawierającego wszystkie powyższe dane. Odnosząc się do zarzutów skargi organ argumentował, że mimo, iż postępowanie w sprawie skarżącej zostało załatwione później niż wynika to z przepisów, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak podstaw do uznania, że przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nieznajdujące żadnego uzasadnienia. Nie wynika również z lekceważenia wniosku strony i braku woli załatwienia sprawy. Przede wszystkim, podkreślono, że złożony wniosek był niekompletny, tzn. nie zawierał niezbędnych do jego załatwienia kluczowych danych. Mimo dwukrotnego uzupełniania go, skarżąca nie uzupełniła go o prawem wymagane informacje. Pracownicy Wojewody aktualnie załatwiają miesięcznie około 3000 wniosków w zakresie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i mimo zwiększenia obsady kadrowej o 40 %, nie udało się wyeliminować sytuacji, w których dochodzi do opóźnień w załatwianiu spraw, najwięcej, co jest oczywiste - w zakresie świadczenia wychowawczego. Biorąc powyższe pod uwagę, nie sposób uznać, że opóźnienie, do jakiego doszło w sprawie skarżącej ma charakter rażący. Odnosząc się do żądania skargi o odszkodowanie organ stwierdził, że aby można było obciążyć władzę publiczną odpowiedzialnością odszkodowawczą należy sprawcy czynu lub zaniechania przypisać czyn lub zaniechanie, wykazać winę i istnienie związku przyczynowego między bezprawnością czynu/zaniechania, a spowodowaną szkodą. Należy przede wszystkim sprawdzić, czy pozostają one w relacji następstwa oraz ustalić adekwatność związku miedzy nimi, to znaczy, ustalić czy zaistniała szkoda jest normalnym następstwem czynu lub zaniechania. W ocenie organu suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Odpowiedzialność za szkodę przewidzianą w art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w ww. art. 149 § 2, jako odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 239, dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd – stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy Wojewoda D. pozostawał bezczynny w sprawie z wniosku strony skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego, przekazany mu przez organ właściwy na podstawie i w trybie art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pojęcie bezczynności definiuje art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiąc, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 wymienionego przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał terminy rozpoznania spraw, stanowiąc m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji (art. 35 § 5 k.p.a.). Z zacytowanych unormowań jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowana zakończona po upływie dwóch miesięcy. Istotny jest również zapis art. 12 k.p.a. statuujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu (rozpoznana sprawy sprawności działania czyli bezczynności) jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18 wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Z akt administracyjnych analizowanej sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 15 października 2019 r., złożonym w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej, strona domagała się ustalenia prawa do świadczenia rodzicielskiego. Złożony przez nią wniosek został przekazany Wojewodzie D. w celu ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dniu 1 października 2021 r. Wojewoda D. na podstawie art. 23a ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych wydał postanowienie (nr [...]), rozstrzygające o tym, że w sprawie rzeczonego wniosku w okresie od 1.11. 2019 r. do 25.08.2020 r. nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ponieważ żaden z członków rodziny wnioskodawczyni, w tym współmałżonek lub drugi rodzic dziecka, nie przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a zatem brak jest elementu transgranicznego. W chwili wydania tego postanowienia należy przyjąć, że postępowanie przed Wojewodą uległo zakończeniu i ustał stan jego bezczynności. Przedstawione dotąd okoliczności uprawniają Sąd do stwierdzenia, że organ przekroczył wynikający z art. 35 § 3 ustawowy termin załatwienia sprawy. W sprawie niewątpliwie zatem doszło do naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., art. 36 k.p.a. W nawiązaniu do argumentacji podniesionej przez organ w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności, wręcz przeciwnie - są jednymi z częstych przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt I SAB/Wr 263/21). W świetle zaistniałych okoliczności Sąd w punkcie I wyroku stwierdził więc, że Wojewoda dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej. Zgodnie z normą z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobowiązany był orzec, czy stwierdzona bezczynność Wojewody D. miała charakter rażącego naruszenia prawa. Należy wskazać, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając przeprowadzenie tej kwalifikacji uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21). W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność nosi charakter bezczynności o charakterze kwalifikowanym, o czym zadecydowało przekroczenie przez Wojewodę o około 2 lata ustawowego terminu załatwienia sprawy. Sąd przyjął zatem, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku). W punkcie III wyroku Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem w dniu 1 października 2021 r. Wojewoda wydał opisane wyżej postanowienie w zakresie ustalenia czy w sprawie znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu (stanowi jego dyskrecjonalne uprawnienie), a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. II SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). W rozpoznawanej sprawie nie jest już konieczne dyscyplinowanie organu skoro postanowienie kończące postępowanie przed Wojewodą zostało wydane. Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 zł (pkt IV sentencji wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Nie bez znaczenia również jest okoliczność procedowania przez organ w warunkach pandemii COVID-19 oraz masowość składanych do organu wniosków, co stanowiło obiektywnie istniejące utrudnienie. Zważyć nadto należy, że jak wynika z akt, ustalenie przez Wojewodę czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego musiało być jednak poprzedzone koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego pozyskanego od strony skarżącej o co strona była wzywana z powodu niekompletności złożonego wniosku. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, należy uznać za bezpodstawne żądanie przyznania skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej ponad przyznaną kwotę. Skargę w tej części Sąd oddalił (pkt V sentencji wyroku). Na mocy art. 119 pkt 4 p.p.s.a. i art. 120 p.p.s.a., Sąd sprawę rozpoznał w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzyosobowym.