IV SAB/Wr 837/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2021/2022 I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. A. B. (dalej jako strona, wnioskodawczyni lub skarżąca) wnioskiem z dnia 31 maja 2021 r. (data wpływu), wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w B. (dalej jako OPS) o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na dzieci: K. B., M. B. oraz K. B. na okres zasiłkowy 2021/2022. W związku z tym, że strona, jak i jej małżonek, są zatrudnieni na terenie [...], w dniu 10 czerwca 2021 r. wskazany wniosek został przekazany Wojewodzie D. (dalej jako Wojewoda lub organ) na zasadzie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., dalej u.p.p.w.d.), celem zweryfikowania, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dniu 13 lipca 2021 r. D. Urząd Wojewódzki we W. (dalej jako DUW) zweryfikował wniosek pod względem poprawności zawartych w nim danych, natomiast w dniu 29 lipca 2021 r. OPS pismem datowanym na dzień 22 lipca 2021 r. przekazał Wojewodzie kserokopie decyzji ([...]) odmawiających [...] świadczeń rodzinnych na wszystkie dzieci wnioskodawczyni za okres od 1 maja 2020 r. do 31 marca 2021 r. wraz z jej oświadczeniem. Dodatkowo w tym samym dniu strona przekazała kserokopie decyzji ([...]) odmawiających [...] świadczeń od dnia 1 kwietnia 2021 r. W dniu 6 października 2021 r. wpłynęła skarga strony do tut. Sądu na przewlekłe prowadzenie sprawy odnośnie podjęcia decyzji, czy przysługuje jej "świadczenie rodzinne 500+" na troje dzieci. Skarżąca podnosi, że jej sprawa jest zbyt długo załatwiana, ponadto nie otrzymała wyrównania do pełnej kwoty 500 zł świadczenia wypłaconego w formie dodatku dyferencyjnego. DUW w związku z tym, że skarżąca wpisała niewłaściwie nazwisko pierwszego dziecka "B." zamiast "N." zwrócił się telefonicznie do OPS o wyjaśnienie sprawy i ewentualne skorygowanie wniosku w tym zakresie. W dniu 11 października 2021 r. wpłynął poprawiony wniosek strony i jej oświadczenie, iż córka nosi nadal nazwisko N. Wojewoda w dniu [...] października 2021 r. wydał informację nr [...] przyznająca świadczenie w formie dodatku dyferencyjnego na dzieci: K. N., M. B. i K. B. na okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. (tj. na okres zasiłkowy 2021/2022) oraz informacja nr [...], którą wyrównano kwotę dodatku dyferencyjnego do kwoty 500 zł na wszystkie wnioskowane dzieci za okres od 1 maja 2021 r. do 31 maja 2021 r. Ponadto w dniu [...] października 2021 r. wydana została informacja Wojewody nr [...], którą wyrównano kwotę dodatku dyferencyjnego do kwoty 500 zł za okres od 1 lipca 2021 r. do 30 września 2021 r. na wszystkie wnioskowane dzieci. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że mimo, iż sprawa skarżącej załatwiona została później niż wynika to z przepisów, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak podstaw do uznania, że przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nieznajdujące żadnego uzasadnienia. Nie wynika również z lekceważenia wniosków strony i braku woli załatwienia sprawy. Mimo, że w bieżącym roku zwiększono obsadę kadrową o 40 % (20 osób), aby wyeliminować ryzyko powstawania zaległości w prowadzonych postępowaniach, to występujące na przełomie marca i kwietnia bieżącego roku apogeum pandemii COVID-19 wywołało wysoką absencję wśród pracowników. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej u.p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dodatkowo trzeba podkreślić, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze zaś będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w treści uzasadnienia niniejszego wyroku). Zgodnie z art. 149 § 1 u.p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a u.p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.). Z treści przytoczonych przepisów wynika więc, że sąd administracyjny rozpoznaje skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ w przewidzianym przepisami terminie, nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a u.p.p.s.a. aktów administracyjnych. Jeżeli bowiem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. Innymi słowy, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu rozstrzygnięcia (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16, i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18). Przedmiotem kontroli w postępowaniu zainicjowanym złożeniem skargi na bezczynność jest zatem ocena, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione. Zgodnie z art. 35 § 1 – 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jak wynika zaś z art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dokonując oceny zasadności wywiedzionej skargi w tak zakreślonych ramach prawnych Sąd doszedł do przekonania, że organ miał obowiązek załatwienia przekazanego mu wniosku, gdyż skarżąca i jej małżonek zatrudnieni są poza granicami kraju. Skoro więc w sposób nie budzący wątpliwości organ był zobowiązanym do załatwienia sprawy na tym jej etapie, który dotyczył ustalenia, czy mają do niej zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenie społecznego, to należało w dalszym rzędzie ocenić, czy dokonał tego w wymaganym terminie. Jak wynika z akt sprawy, formularze wniosku złożone przez stronę wpłynęły do organu w dniu 10 czerwca 2021 r. Zatem na rozpatrzenie sprawy, nawet przy zastosowaniu najdłuższego (dwumiesięcznego) terminu przewidzianego ustawą, organ miał czas do dnia 9 sierpnia 2021 r. Wobec tego, że w tej dacie wymagane ustalenia nie zostały przez niego podjęte – stosowne informacje zostały wydane dopiero w dniach 11 i 15 października 2021 r. – a organ nie zdecydował się na skorzystanie z instytucji przedłużenia terminu rozpatrzenia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.), należało przyjąć, że dopuścił się on zarzucanej mu przewlekłości. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że bezprzedmiotowym stało się zobowiązywanie organu do załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a.), skoro postępowanie przed Wojewodą zakończyło się 9 dni po wpływie skargi do organu. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania decyzji byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do załatwienia sprawy (pkt I sentencji wyroku). Zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał z uwagi na wydanie żądanego aktu, interpretacji albo dokonania czynności. Pomimo niemożności w tym zakresie uwzględnienia skargi poprzez zobowiązanie do wydania decyzji i konieczności umorzenia postepowania nic nie stoi na przeszkodzie w zakresie procedowania co do stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji. W takich sytuacjach skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. (zob. zwłaszcza wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2401/18). W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości, gdyż jego czynności dokonywane były przez cztery miesiące w kilku odstępach czasowych, lecz owa przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Biorąc zaś pod uwagę fakt, że wpływ wniosków, co do których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jest wielokrotnie większy niż ograniczone możliwości kadrowe DUS w ich załatwieniu oraz mając na uwadze brak zamierzonej opieszałości organu w załatwieniu sprawy, Sąd uznał, że przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Istotne jest również to, iż stwierdzona przewlekłość nie wynikała wyłącznie z zaniechań organu, nie było to też wynikiem złej woli i celowej opieszałości organu czy też lekceważeniem strony w załatwieniu jej sprawy. Przyczyny przewlekłości w znacznej części wiążą się z dysproporcją pomiędzy posiadanymi możliwościami finansowo-kadrowymi a skalą wpływu tego rodzaju spraw do organu, co w dużej mierze uniemożliwia terminowe ich załatwienia. W opisanych okolicznościach, zdaniem Sądu, stwierdzenie że przewlekłość organu nosiła cechy rażącego naruszenia prawa byłoby przejawem nadmiernego i niezasadnego w tym wypadku rygoryzmu. Z tych powodów– na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a u.p.p.s.a. – orzeczono jak w pkt II sentencji niniejszego wyroku.