IV SAB/Wr 842/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca) Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi O. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku strony skarżącej o wydanie zaświadczenia; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku strony skarżącej o wydanie zaświadczenia miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku strony skarżącej o wydanie zaświadczenia w terminie 7 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej O. Z. kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi O. Z. (dalej: Skarżąca, Strona) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) w rozpoznaniu wniosku Strony o wydanie zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia i wpłynięcia wniosku o dzielenie zezwolenia, potwierdzającego, że Strona złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jej osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec Strony nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa – wraz ze wskazaniem terminu ww. czynności, potwierdzającego że Strona złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, wraz ze wskazaniem terminu dokonania ww. czynności, potwierdzającego, że Strona przedłożyła dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2 lub wyznaczony przez Wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2, upłynął bezskutecznie – wraz ze wskazaniem terminu dokonania ww. czynności. Jak wynika z akt administracyjnych w dniu 18 lipca 2024 r. do organu wpłynął wniosek Strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W dniu 19 września 2024 r. do organu wpłynął wniosek Strony z dnia 16 września 2024 r. o wydanie zaświadczenia w opisanym na wstępie zakresie. Pismem z dnia 27 września 2024 r. – w związku ze złożeniem wniosku o wydanie zaświadczenia - organ wezwał Stronę do dostarczenia do organu dowodu uiszczenia opłaty skarbowej do właściwego organu podatkowego, to jest Prezydenta Miasta Wrocławia w wysokości 17 zł tytułem wydania zaświadczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem zwrotu wniosku. Pismem z dnia 8 października 2024 r. (data wpływu do organy 14 października 2024 r.) Strona w odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 27 września 2024 r., wskazała, że zaświadczenie o które wnioskowała, w jej ocenie, nie wymaga wniesienia opłaty skarbowej stosownie do treści art. 3 ustawy o opłacie skarbowej, jako że zaświadczenie wydawane jest w sprawie, w której uiszczono już opłatę skarbową od wniosku, nadto byłoby zwolnione z tej opłaty na mocy art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. k u.o.s., a także stosownie do części II pkt 9 załącznika do ustawy o opłacie skarbowej, zgodnie z którym zaświadczenie w przedmiocie potwierdzenia złożenia podania oraz innych dokumentów składanych w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zwolnione jest z opłaty skarbowej. W dniu 12 lutego 2025 r. wpłynęło do organu ponaglenie Strony z dnia 10 lutego 2025 r. w przedmiocie niewydania zaświadczenia w terminie określony w art. 217 § 3 k.p.a. w związku z art. 35 k.p.a. i art. 12 k.p.a.. Strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w dniu 25 czerwca 2025 r. za pośrednictwem organu wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie wydania zaświadczenia na jej wniosek. Strona wniosła o stwierdzenia przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania skutkującej niewydaniem w terminie zaświadczenia na jej wniosek, stwierdzenia, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do wydania zaświadczenia lub wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, przyznanie od organu na rzecz Strony sumy pieniężnej w kwocie 4300 złotych, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zasądzenia od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie w przypadku nieuwzględnienia wniosku o jej odrzucenie. Zauważył, że w sprawach dotyczących zaświadczeń wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - pkt 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W pierwszej kolejności wskazać należy, że czynność w postaci wydania zaświadczenia jest czynnością jednostronną z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w sprawie indywidualnej, w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Dla dokonania powyższej czynności ustawodawca przewidział szczególny, rygorystyczny termin. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że przewlekłość i bezczynność postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia podlega kognicji sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 8.p.p.s.a. Powyższe jest zbieżne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 891/19; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt III SAB/Łd 81/17; w Warszawie z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 453/21; wyrok w Olsztynie z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 165/21, wszystkie dostępne: w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Ponadto w niniejszej sprawie zastosowania nie miały regulacje art. 100c oraz art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 167 ze zm., dalej: ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy). Podkreślenia wymaga, że wspomniany art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy reguluje bieg terminów załatwienia spraw w postępowaniu o udzielenie, cofnięcie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, jak również w postępowaniu o zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji. Z kolei zawierający te same regulacje – co wskazany art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – art. 100d wydłuża termin końcowy okresu, w którym regulacje ust. 1-4 mają obowiązywać, do 30 września 2025r. Tym samym przepisy te nie normują biegu określonych w przepisach k.p.a. terminów załatwienia sprawy w postępowaniu wszczętym wnioskiem o wydanie zaświadczenia. Zaprezentowane stanowisko znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 784/23 i II OSK 785/23, publ. CBOSA). Skarga jest uzasadniona, gdyż - na dzień jej wniesienia – organ przewlekle prowadził postępowanie w rozpoznaniu wniosku Strony o wydanie zaświadczenia, a przewlekłość ta miała charakter rażący. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.), organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Co istotne, w myśl art. 217 § 3 k.p.a., zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 § 1 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Termin na wydanie zaświadczenia lub postanowienia w sprawie odmowy jego wydania, określony w art. 217 § 3 k.p.a., stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. co oznacza, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane w k.p.a. nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Tak określony termin nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania zaświadczenia, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki. Jak wynika z powyższych przepisów, po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia strona powinna uzyskać w ustawowym terminie zaświadczenie o żądanej treści, postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia lub postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Podkreślić także należy, że dopuszczalne jest przekroczenie terminu określonego w art. 217 § 3 k.p.a., jeżeli jest to uzasadnione wymogami postępowania wyjaśniającego. Niedochowanie tego terminu, a nawet jego wielokrotne przekroczenie może być bowiem uzasadnione koniecznością podejmowania określonych czynności przez organ, jednakże w przypadku niemożności załatwienia sprawy w wymaganym terminie, stosownie do treści art. 36 k.p.a., organ powinien wyznaczyć dodatkowy termin, podając przyczyny zwłoki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 625/21). Przekroczenie terminu z art. 217 § 3 k.p.a. usprawiedliwiać będzie także konieczność wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku, o ile, czynność procesowa organu podjęta zostanie w tym zakresie bez zbędnej zwłoki. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., jako stan, w którym postępowanie prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie doszło do rozumianej w ww. sposób przewlekłości w postępowaniu organu. W dniu 19 września 2024 r. do organu wpłynął wniosek Strony o wydanie zaświadczenia w zakresie opisanym na wstępie. Termin na załatwienie sprawy – zgodnie z art. 217 § 3 k.p.k. – upływał zatem z dniem 26 września 2024 r. Po upływie ustawowego terminu na rozpoznanie wniosku organ pismem z dnia 27 września 2024 r. wezwał Stronę do dostarczenia dowodu uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 17 zł tytułem wydania zaświadczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem zwrotu wniosku. W dniu 14 października 2024 r. do organu wpłynęło pismo Strony z dnia 8 października 2024 r. którym Strona w odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 27 września 2024 r., wyjaśniła, że zaświadczenie o które wnioskowała, w jej ocenie, nie wymaga wniesienia opłaty skarbowej. Na poparcie swojego stanowiska wskazała na przepisy ustawy o opłacie skarbowej i załącznika do ustawy. Od tego momentu wniosek o wydanie zaświadczenia pozostawał bez reakcji organu. Wobec tego, w dniu 12 lutego 2025 r. Strona złożyła ponaglenie na przewlekłość organu. Mimo wniesionego ponaglenia, wniosek nadal pozostawiony został bez reakcji organu do dnia wniesienia skargi do organu (25 czerwca 2025 r.), a dalej do dnia wydania wyroku (10 grudnia 2025 r.). Z tak przedstawionego stanu faktycznego wynika zatem, że pomimo upływu ponad 9 miesięcy od dnia wpływu wniosku do dnia wniesienia skargi, organ nie rozpoznał wniosku Strony o wydanie zaświadczenia. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania (pkt I sentencji wyroku). Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, Sąd uznał, że przewlekłość postępowania organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach powinno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Okoliczności rozpoznanej sprawy wykazują takie cechy. Organ przez okres ponad 9 miesięcy (licząc od dnia złożenia wniosku do dnia wniesienia skargi), a dalej przez kolejne 6 miesięcy (licząc na moment wydania wyroku przez Sąd) nie załatwił sprawy, zatem przekroczenie terminu określonego w art. 217 § 3 k.p.a. jest szczególnie znaczące, a tym samym stanowi o działaniu organu w warunkach rażącej przewlekłości. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd nie znalazł podstaw do przyznania Stronie sumy pieniężnej (nie uwzględnił wniosku Strony i oddalił skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). Podkreślenia wymaga, że nawet w przypadku stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość organu miały postać kwalifikowaną ustawodawca nie zobowiązał do automatycznego wymierzenia organowi grzywny czy też przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej pozostawiając tę kwestię uznaniu sądu. Kierując się tym uznaniem Sąd wziął pod uwagę to, że przedmiotowa skarga na przewlekłość dotyczy wydania zaświadczenia, które jest czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych, o które wnosi wnioskodawca. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, zaświadczenie organu nie może stanowić podstawy prawnej dla uznania legalności pobytu cudzoziemca. Z tego względu Sąd ocenił, że zastosowanie w sprawie dolegliwości pieniężnej, polegającej na przyznaniu od organu na rzecz Strony sumy pieniężnej, nie ma uzasadnienia. Wobec braku informacji o rozpoznaniu wniosku Strony o wydanie wnioskowanego zaświadczenia, zasadne stało się zobowiązanie organu do dokonanie tej czynności w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co ma umocowanie w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.). Na koszty postępowania złożyła się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.