IV SAB/Wr 846/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Burmistrza Gminy Trzebnica w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 23 września 2021 r. I. stwierdza, że Burmistrz Gminy Trzebnica dopuścił się bezczynności w sprawie rozpoznania pkt 3 wniosku strony skarżącej z dnia 23 września 2021 r.; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt I, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Burmistrza Gminy Trzebnica do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy; IV. zasądza od Burmistrza Gminy Trzebnica na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Skarżący (M. M.) wywiódł skargę na bezczynność Burmistrza Gminy Trzebnica w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z dnia 23 września 2021 r. (w pkt 3 wniosku). Zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm. - dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, przez bezzasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji jej nieudostępnienie na wniosek. Wobec powyższego, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku w pkt 3 i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżący podniósł, że 23 września 2021 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ odpowiedział mu udostępniając informacje żądane w pkt 1, 2 i 4 wniosku, natomiast co do pkt 3 poinformował go jedynie, że nie stanowi ona informacji publicznej. W pkt 3 wniosku skarżący domagał się udostępnienia złożonych przez Gminne Centrum Kultury i Sportu (obecnie Sztuki) wniosków o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wraz z załączonymi do nich dokumentami wskazanymi w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Skarżący zarzucił, że organ nie udostępnił tej informacji i nie wyjaśnił przyczyn braku zadośćuczynienia żądaniu wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadnił, że żądane przez skarżącego wnioski stanowią dokumenty prywatne; nie są to dokumenty wytworzone przez organ, czyli urzędowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 u.d.i.p. stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Według art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Skarżący domagał się udostępnienia złożonych przez jednostkę organizacyjną Gminy Trzebnica kserokopii (ew. skanów) złożonych do organu wniosków o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wraz z załączonymi do nich dokumentami wskazanymi w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest, czy żądane przez skarżącego dokumenty stanowią informację publiczną. Zdaniem organu nie, albowiem są one dokumentami prywatnymi, a nie dokumentami wytworzonymi przez organ. Na gruncie niniejszej sprawy należy mieć na względzie, że zakres pojęcia informacji publicznej interpretować trzeba szeroko, uwzględniając okoliczność, iż prawo dostępu do informacji publicznej jest konstytucyjnym prawem podmiotowym wyrażonym w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", ustawodawca wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom oraz innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają szerokiej wykładni w zakresie obowiązku informacyjnego. Według ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną będzie więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej. Zaznaczyć należy, że są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku. Charakter taki mają dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, w szczególności oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych oraz faktury lub rachunki wystawione przez wykonawcę umowy. Treść umów i porozumień wraz z załącznikami, jeżeli dotyczą majątku publicznego, stanowią informacje publiczną (wyroki: WSA w Białymstoku z 22 listopada 2016 r., II SAB/Bk 96/16; WSA w Poznaniu z 15 października 2015 r., II SAB/Po 81/15; WSA w Lublinie z 24 września 2015 r., II SAB/Lu 102/15; NSA z 30 września 2015 r., I OSK 2093/14; dostępne: CBOSA). Przy tym generalnie słuszne jest przyjęcie, że - co do zasady - wniosek (żądanie, podanie, skarga etc.) inicjujący określonego rodzaju procedurę stanowi dokument prywatny i nie powinien wobec tego podlegać upublicznieniu. Jak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, nie mają waloru informacji publicznej pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą. Ich przedmiotem nie jest problem, czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki NSA z 20 października 2021 r., III OSK 15/21 i z 30 października 2012 r., I OSK 1696/12; dostępne: CBOSA). Sprawy prywatne to - m.in. - sprawy życia osobistego, rodzinnego. Tym samym czynności realizowane przez osobę fizyczną, nawet przed organem albo wspólnie z nim, a nie dotyczące sfery publicznej tylko jej spraw rodzinnych, majątkowych, nie podlegają reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 19 stycznia 2016 r., IV SAB/Gl 137/15; dostępny: CBOSA). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (tak NSA w wyroku z 29 stycznia 2021 r., III OSK 2390/21; dostępny: CBOSA). Kryteria określające, że żądana informacja ma charakter publiczny, zawarto w art. 6 u.d.i.p., statuującym rodzaje informacji, które dotyczą spraw publicznych. Przepis ten jest rozwinięciem art. 1 u.d.i.p. łączącego pojęcie "informacja publiczna" z pojęciem "sprawa publiczna", a zatem "przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa". Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż "dokumenty urzędowe" i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także takie dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Istotne znaczenie ma zatem nie tyle to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów Kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną (wyroki WSA: w Warszawie z 17 stycznia 2020 r., II SAB/Wa 702/19; w Poznaniu z 10 grudnia 2014 ., IV SAB/Po 84/14; w Gdańsku z 17 września 2014 r., II SAB/Gd 97/14; dostępne: CBOSA). Charakter informacji publicznej ma zatem również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Nie ma znaczenia, w jaki sposób dane informacje znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczyły. Istotne jest, aby były one w posiadaniu organu i stanowiły informację publiczną (WSA we Wrocławiu w wyroku z 5 lutego 2019 r., IV SAB/Wr 219/19; uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13; wyrok NSA z 29 września 2021 r., III OSK 1036/21; wyrok WSA w Warszawie z 13 stycznia 2021 r., II SAB/Wa 515/20; wyrok WSA w Poznaniu z 20 października 2021 r., IV SAB/Po 126/21; dostępne: CBOSA). W świetle zaprezentowanych wyżej poglądów judykatury nie można uznać, że udostępnieniu podlegają wyłącznie dokumenty urzędowe lub ich treść, gdyż informacje publiczne (czyli dotyczące spraw publicznych) mogą znaleźć się także w innych dokumentach. Wyliczenie zawarte w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter niewyczerpujący, a tym samym urzędowe dokumenty sprecyzowane w pkt 4 lit. a tego artykułu są wyliczeniem przykładowym. Informacją publiczną jest zatem nie tylko treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej. Zaznaczyć należy, że są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. W pewnych przypadkach zatem, zależnie od okoliczności faktycznych, dokumenty prywatne uzyskane przez organ gminy, które związane są z realizacją ustawowych zadań tej jednostki samorządu terytorialnego oraz dotyczą sfery publicznej ważnej z punktu widzenia interesu lokalnej społeczności (wspólnoty samorządowej) lub interesu państwa, mogą być uznane za informację publiczną. Sprawą publiczną jest sprawa mająca znaczenie dla większej ilości osób i grup obywateli oraz dla funkcjonowania organów państwa lub dla realizacji jego polityki w danej dziedzinie. Tak sytuacja zachodzi w rozpatrywanej sprawie, gdyż - w ocenie Sądu - w kontekście preambuły ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2021 r., poz.1119) o uznaniu życia obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu postanowiono m.in. w art. 1 ust. 1 tej ustawy stanowiąc, że organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Jednym ze sposobów realizacji zadań w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, uregulowanych w art. 2 ust. 1, jest odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności (pkt 4) poprzez ograniczanie dostępności alkoholu, co dokonuje się także przez (o czym stanowi art. 12) określenie w drodze uchwały rady gminy maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz ograniczeń sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych, a samo udzielanie zezwoleń jest obwarowane szczegółowo prawnie, w zakresie trybu i procedury, w tym również wymogów sformalizowanego wniosku oraz jego enumeratywnie wymienionych załączników, celem wykazania spełnienia przesłanek przez wnioskującego przedsiębiorcę (art. 18 i art. 181 tej ustawy). Ogólnodostępna sprzedaż alkoholu dotyczy sfery publicznej, a w rozpatrywanej sprawie wnioski, których udostępnienia skarżący się domaga, dodatkowo pochodzą od jednostki organizacyjnej Gminy Trzebnica. Trzeba podkreślić, że według art. 4 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a przecież żądane przez skarżącego wnioski o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu pochodzą właśnie od takiej jednostki samorządu terytorialnego. Wobec stwierdzenia, że żądane przez skarżącego dokumenty w ocenie Sądu - odmiennie niż przyjął to organ - stanowią informację publiczną, należało konsekwentnie uznać, że organ, jako podmiot zobowiązany, pozostaje w stanie bezczynności. Nie ma ona jednak charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ opiera się na odmiennej wykładni pojęcia "informacji publicznej" w kontekście wyżej przedstawionym. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w pkt I i II sentencji wyroku i jednocześnie zobowiązano organ (w pkt III) do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. O kosztach postępowania (pkt IV) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.