IV SAB/Wr 98/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A. W. na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę w całości. W dniu 19 grudnia 2018 r. A. W. złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w C. odwołanie od decyzji GOPS z dnia [...] grudnia 2018 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przy piśmie z dnia 19 grudnia 2018 r. GOPS przekazał odwołanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we W., informując stronę o przekazaniu odwołania. Pismem z dnia 31 stycznia 2019 r. (data wpływu do SKO – 1 luty 2019 r.), zatytułowanym "Ponaglenie" skarżący zwrócił się do SKO o informację w sprawie odwołania od decyzji GOPS w C. w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Strona wyjaśniła, że w dniu 31 stycznia 2019 r. w trakcie rozmowy telefonicznej z pracownikiem SKO nie uzyskała odpowiedzi, kiedy otrzyma decyzję. Natomiast GOPS w C. poinformował stronę, że przekazanie odwołania wraz z aktami sprawy do SKO nastąpiło w dniu 19 grudnia 2018 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 lutego 2019 r. (złożona osobiście w dniu 12 lutego 2019 r.) na przewlekłość postępowania SKO w rozpatrzeniu odwołania, skarżący zarzucił naruszenie art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. oraz wniósł o zobowiązanie SKO do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, zobowiązanie do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, orzeczenie czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że nie otrzymał odpowiedzi na ponaglenie do załatwienia odwołania, pomimo że ponaglenie winno być rozpatrzone w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Skoro upłynął już termin do załatwienia ponaglenia, to skarga powinna zostać rozpoznana. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o odrzucenie skargi. SKO wyjaśniło, że koordynator działu orzeczniczego w dniu 31 grudnia 2018 r. wyznaczył sprawę na posiedzenie niejawne zaplanowane na dzień 15 stycznia 2019 r. Na tym posiedzeniu sprawa została rozstrzygnięta, a więc w terminie 18 dni. Wobec powyższego zarzuty skargi są bezzasadne. Przede wszystkim jednak skarżący nie spełnił wymogów warunkujących dopuszczalność wniesienia skargi, ponieważ nie poprzedził skargi ponagleniem. Wniósł co prawda pismo, zatytułowane "Ponagleniem", jednakże dokonując jego oceny ze względu na treść, należało przyjąć, że jest to wniosek o udzielenie informacji dotyczącej doręczenia decyzji w sprawie. Strona "prosiła o informację", nie czyniąc Kolegium zarzutu prowadzenia postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W dacie wniesienia tego pisma projekt decyzji był wyłożony do podpisu składu orzekającego. Po podpisaniu decyzji przez wszystkich członków składu orzekającego, decyzję wysłano skarżącemu. W piśmie procesowym z dnia 24 marca 2019 r. skarżący nie zgodził się z wnioskiem SKO o odrzucenie skargi. Decyzję SKO z dnia 15 stycznia 2019 r. strona otrzymała w dniu 25 lutego 2019 r. Natomiast ponaglenie zostało wysłane pocztą w dniu 31 stycznia 2019 r. W dniu 12 lutego 2019 r. strona osobiście stawiła się w SKO, dowiedzieć się, czy została wydana decyzja i czy można ją odebrać. Po uzyskaniu informacji, że decyzji nie ma, strona złożyła wcześniej przygotowaną skargę na przewlekłość postępowania przed SKO. W piśmie procesowym z dnia 10 kwietnia 2019 r. SKO wskazało, że treść podania z dnia 31 stycznia 2019 r. nie budziła wątpliwości, co do swoich informacyjnych intencji. Poza tym o charakterze podania decyduje jego treść, nie nazwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że nieuzasadniony jest wniosek organu o odrzucenie skargi na przewlekłość postępowania przed SKO. W ocenie Sądu, pismo skarżącego (działającego bez profesjonalnego pełnomocnika) z dnia 31 stycznia 2019 r. stanowiło ponaglenie, o którym mowa jest w art. 37 k.p.a. Świadczy o tym nie tylko tytuł pisma, ale przede wszystkim jego treść. Skarżący w piśmie tym wskazał, że odwołanie od decyzji GOPS zostało przekazane do SKO przy piśmie z dnia 19 grudnia 2018 r., a pomimo tego w trakcie rozmowy telefonicznej z pracownikiem Kolegium w dniu 31 stycznia 2019 r. nie dowiedział się, kiedy zostanie rozpatrzone jego odwołanie. Dlatego też zwrócił się o udzielenie informacji, kiedy odwołanie zostanie rozpatrzone. Treść pisma skarżącego niewątpliwie wskazuje, że według strony upłynął już termin załatwienia sprawy, a intencją strony jest ponaglenie Kolegium do szybszego załatwienia odwołania. W piśmie tym skarżący w sposób jednoznaczny wskazywał na niezałatwienie sprawy, oczekując w tym zakresie reakcji organu odwoławczego. Skarżący, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełnił wymogu wyczerpania środków zaskarżenia Spełniony został więc warunek formalny do wniesienia skargi na przewlekłość, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a., a więc skarga była dopuszczalna i w konsekwencji podlega merytorycznej ocenie. Zarówno przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Zakres znaczeniowy tego terminu będą w takiej sytuacji wyznaczały ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz regulacje procesowe dotyczące terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jaki i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki WSA we Wrocławiu w sprawach o sygn. akt II SAB/Wr 69/15, o sygn. akt II SAB/Wr 7/16 i sygn. III SAB/Wr 5/17). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16). Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że odwołanie przekazane przez GOPS przy piśmie z dnia 19 grudnia 2018 r., Kolegium otrzymało w dniu 28 grudnia 2018 r. Odwołanie powinno być załatwione przez SKO najpóźniej do 28 stycznia 2019 r. Błędne jest stanowisko Kolegium, że decyzja organu odwoławczego została wydana w dniu 15 stycznia 2019 r. i sprawa została rozpatrzona w terminie 18 dni od dnia otrzymania odwołania. Z odpowiedzi na skargę wynika, że rozpatrzenie odwołania przez skład orzekający Kolegium nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2019 r. Decyzja opatrzona datą 15 stycznia 2019 r. wraz podpisami wszystkich członków składu orzekającego została wysłana do strony dopiero w dniu 12 lutego 2019 r. i doręczona stronie w dniu 25 lutego 2019 r. (potwierdzenie odbioru decyzji). Organ wskazał również, że projekt decyzji nadal był wyłożony do podpisu członkom składu orzekającego w dniu 1 lutego 2019 r., tj. w dacie wpływu do SKO ponaglenia. Wobec powyższego należy uznać, że wydanie decyzji nastąpiło nie później niż w dacie jej wyekspediowania do strony, tj. w dniu 12 lutego 2019 r. W niniejszej sprawie nie można mówić o wydaniu przez organ decyzji w dniu 15 stycznia 2019 r., gdyż fakt rozpatrzenia sprawy przez skład orzekający Kolegium na posiedzeniu niejawnym, na którym uzgodniono stanowisko zespołu orzekającego, nie jest tożsamy z formalnym wydaniem decyzji w rozumieniu art. 104 w związku z art. 107 k.p.a. Datę wydania decyzji przez organ kolegialny, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, należy utożsamiać z datą jej sporządzenia, którą jest dzień podpisania decyzji przez ostatniego członka składu orzekającego. Dopiero od tej chwili decyzja ta wiąże organ. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie jest możliwe przyjęcie, aby załatwienie sprawy przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym nastąpiło z chwilą sporządzenia protokołu w trybie art. 17 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, w którym odnotowano wynik niejawnej narady. Mimo, że rozstrzygnięcie zostało faktycznie przegłosowane na posiedzeniu niejawnym, czego wyrazem jest protokół z takiego posiedzenia, to jednak dopiero składając swoje podpisy na decyzji zawierającej i rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie (art.107 § 3 k.p.a.) członkowie składu orzekającego Kolegium ostatecznie wyrażają swoją wolę rozstrzygnięcia w konkretny sposób danej sprawy. Przepis art. 104 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Przepisy ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych nie zawierają regulacji zmieniających tę zasadę. Dopiero zatem dzień podpisania przez ostatniego członka składu orzekającego Kolegium decyzji, zawierającej rozstrzygnięcie wraz z uzasadnieniem jest dniem wydania decyzji; od tego momentu może ona być stronom doręczona lub ogłoszona. Od tej też chwili wiązać ona będzie również organ ją wydający. W tej dacie sprawa może być uznana za załatwioną, do niej odnosić należy zatem wszelkie rozważania związane z długością rozpoznawania sprawy. Protokół z narady nie posiada mocy wiążącej takiej jak decyzja podpisana przez wszystkich członków składu orzekającego. Odnotowane w protokole rozstrzygnięcie może być traktowane jedynie jako projekt orzeczenia, a nie wyraz woli organu, która uzewnętrzniona jest w podpisanej przez członków składu decyzji organu kolegialnego (wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., sygn. I OSK 1292/06, wyrok NSA z 4 lutego 2009 r., sygn. II OSK 108/08, wyrok NSA z 16 grudnia 2016 r., sygn. I OSK 149/16, wyrok NSA z 1 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 2614/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W niniejszej sprawie decyzja nie została zatem wydana w dniu 15 stycznia 2019 r. Natomiast z całą pewnością jej wydanie nastąpiło nie później niż w dacie jej wyekspediowania do strony, tj. w dniu 12 lutego 2019 r, a odwołanie powinno być załatwione przez SKO najpóźniej do 28 stycznia 2019 r. Należy jednak zaznaczyć, że nie każde przekroczenie terminu załatwienia sprawy świadczy o przewlekłości postępowania. Po rozpatrzeniu sprawy przez skład orzekający Kolegium na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2019 r, na którym uzgodniono stanowisko zespołu orzekającego odnośnie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, członek składu orzekającego, pełniący w tej sprawie funkcję sprawozdawcy, zobowiązany był do sporządzenia pisemnego uzasadnienia decyzji. Następnie rozstrzygnięcie wraz z pisemnym uzasadnieniem zostało przedłożone do podpisania przez pozostałych członków składu orzekającego. W tej sytuacji, wydanie decyzji najpóźniej w dacie jej wyekspediowania do strony, tj. w dniu 12 lutego 2019 r, a więc najpóźniej w 15 dniu po upływie terminu załatwienia sprawy, nie świadczy o przewlekłości postępowania SKO w rozpatrzeniu odwołania. Wobec powyższego zarzuty skargi należy uznać za bezzasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. W związku z oddaleniem skargi nieuzasadnione są żądania strony w zakresie orzeczenia, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości. Natomiast Sąd nie jest właściwy do zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie.