IV SO/Wr 19/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.) Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant st. sekretarz sądowy Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy z wniosku Stowarzyszenia [...] w W. o wymierzenie Burmistrzowi Miasta Jedlina Zdrój grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: I. wymierzyć Burmistrzowi Miasta J. Z. grzywnę w wysokości 100 (słownie: sto) złotych; II. oddalić wniosek w pozostałej części; III. zasądzić od Burmistrza Miasta J. Z. na rzecz wnioskodawcy Stowarzyszenia [...] w W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2017 r. Stowarzyszenie [...] w W. (zwane dalej: wnioskodawcą, stroną, skarżącym) wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o wymierzenie Burmistrzowi Miasta J. grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej: p.p.s.a. za nieprzekazanie tutejszemu Sądowi skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę w sprawie bezczynności dotyczącej udostępnienia informacji publicznej. Ponadto strona wniosła: 1/ o przyznanie od organu, na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. , 2/ o wydanie orzeczenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3/ o wydanie postanowienia , o którym mowa w art. 155 § 1 p.p.s.a. Uzasadniając wniosek skarżący wskazał, że w dniu 12 marca 2017 r. wniósł skargę do tutejszego Sądu na bezczynność Burmistrza Miasta J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i do dnia 26 marca 2017r. organ nie wykonał ciążącego na nim obowiązku , czym rażąco naruszył prawo. Skarżący podkreślił, że organ do obsługi prawnej Urzędu Miasta i Gminy zatrudnia - wynagradzanych z pieniędzy publicznych - profesjonalnych prawników. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta J. (zwany dalej: Burmistrzem lub organem) wniósł o niewymierzanie grzywny, a w wypadku uwzględnienia wniosku, o jej zasądzenie w jak najniższej wysokości. Organ podniósł, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wpłynęła do niego w dniu 16 marca 2017 r., a nie w dniu 12 marca 2017 r., jak wskazał skarżący w przedmiotowym wniosku Z uwagi na niewłaściwy rozdział korespondencji i odbiór skargi przez innego pracownika, niezajmującego się merytorycznym rozpatrzeniem sprawy (skierowanie do innego pracownika), skarga wpłynęła na stanowisko właściwego pracownika w dniu 11 kwietnia 20917 r. W terminie , kiedy przygotowywano odpowiedź na skargę, udzielono również żądanej informacji publicznej skarżącemu. Pismem z dnia 12 kwietnia 2017 r. skarżący otrzymał odpowiedź w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej , zaś kolejnym pismem z dnia 13 kwietnia 2017 r. przesłano do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie zaś do treści § 2 tegoż przepisu - organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania . Cytowany przepis statuuje obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Aby rozpocząć taką kontrolę, sąd musi bowiem posiadać materiały konieczne do jej przeprowadzenia i świadomość, że skarżący wszczął postępowanie. Jednakże mając na uwadze, że przedmiotem sporu jest dostęp do informacji publicznej , ma w takim przypadku zastosowanie przepis art. 21 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), mający charakter przepisu szczególnego, a zgodnie z którym przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania przez organ skargi. Przytoczone regulacje oznaczają, że obowiązek przekazania Sądowi skargi istnieje niezależnie od tego, czy organ (podmiot) ten uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uzna, że w istocie nie jest organem administracji, czy nawet dysponentem żądanych informacji, czy też stwierdzi że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje organ do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero bowiem Sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, nie zwalnia organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Sąd jest jedynie władny do dokonania oceny skargi tak pod względem formalnym jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II OZ 799/11; z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OZ 495/10; z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I OZ 996/10; z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OZ 410/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wymaga też podkreślenia, że w związku z wprowadzeniem pośredniego trybu wnoszenia skarg do wojewódzkich sądów administracyjnych, ustawodawca przewidział w procedurze sądowo-administracyjnej instytucję mającą na celu zdyscyplinowanie organów uchylających się od obowiązku przekazania skargi. W takim przypadku, na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przy czym postępowanie sądowe o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 §1 p.p.s.a. jest odrębnym postępowaniem sądowym, wszczynanym na wniosek strony skarżącej w wypadku niewywiązania się przez organ z obowiązku przesłania do sądu skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę. Przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. instytucja wymierzenia grzywny ma na celu przede wszystkim wyegzekwowanie od organu wypełnienia przezeń obowiązków procesowych, o jakich mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Obok funkcji dyscyplinującej polegającej na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy, występuje dodatkowo także funkcja represyjna grzywny. Ta funkcja znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a którego realizacja napotyka przeszkodę w razie niedopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, publ. ONSA/WSA 2010/1/2). Instytucja wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni też funkcję prewencyjną, bowiem ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i inne organy. W realiach badanej sprawy przesłanką obligatoryjną do zastosowania grzywny jest uchybienie przez organ obowiązkom wynikającym art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z materiału aktowego sprawy zawisłej przed tutejszym Sądem pod sygn. akt IV SAB/Wr 74/17 wynika , że strona przeciwna uchybiła obowiązkowi, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej , a więc przekazaniu w ustawowym terminie wniesionej przez stronę skargi do sądu administracyjnego. Z treści wniosku strony oraz załączonych do niego dokumentów, jednoznacznie wynika, że skarga dotycząca zarzucanej Burmistrzowi bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej została doręczona organowi w dniu 16 marca 2017 r. Zatem termin na przekazanie skargi do sądu administracyjnego winien upłynąć z dniem 31 marca 2017r. , który wypadał w piątek. We wskazanym terminie Burmistrz nie przekazał jednak wniesionej skargi do sądu administracyjnego. Obowiązek ten został wykonany w dniu 14 kwietnia 2017 r. (data nadania u operatora pocztowego ) , a więc po upływie 2 tygodni. Zaakcentować w tym miejscu należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie jest ani kwestia, czy informacja objęta żądaniem skarżącego jest informacją publiczną, ani prawidłowość reakcji strony przeciwnej na zgłoszone żądanie o udostępnienie informacji publicznej, czy też zasadność skargi na bezczynność tego organu. Przedmiotem badania jest wyłącznie kontrola prawidłowości wykonania przez skarżony podmiot ustawowych obowiązków związanych z wpływem skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz możliwość zastosowania sankcji przewidzianych za ewentualne niewykonanie lub nienależyte wykonanie tych obowiązków. Z tego względu powołane przez organ argumenty odnoszące się do sposobu organizacji pracy i podziału kompetencji pracowników nie mogły odnieść zamierzonego skutku przy rozpatrywaniu niniejszego wniosku, albowiem jego przedmiotem jest ukaranie grzywną za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, nie zaś przyczyny , które spowodowały bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Stąd też bez wpływu na kształt rozstrzygnięcia pozostawały takie kwestie jak udostępnienie już wnioskowanej informacji. Mając zatem na uwadze, że zaskarżony podmiot nie uczynił zadość nałożonym na niego obowiązkom wynikającym z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosek o wymierzenie organowi grzywny okazał się uzasadniony. Zgodnie z art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jak wynika z Komunikatu Prezesa GUS z dnia 9 lutego 2017 r., opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski ( M.P. z 2017r. poz.183), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2016 r. wyniosło 4047,21 złotych. Wobec tego maksymalna wysokość grzywny kształtuje się na poziomie 40470,21 złotych. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie przewidział jej dolnej granicy oraz nie określił dyrektyw jej wymierzania, pozostawiając decyzję w tym zakresie sądowi. W niniejszej sprawie na wysokość wymierzonej grzywny miał wpływ nieznaczny okres zwłoki (dwutygodniowy ) w przekazaniu skargi oraz okoliczność, że skarga do dnia wydania niniejszego postanowienia została już przesłana do tutejszego Sądu. Z tych względów za adekwatną wysokość grzywny w stosunku do okresu zwłoki w wypełnieniu przez organ ustawowych obowiązków z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał kwotę 100 zł . Grzywna za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę - o czym była już mowa wyżej - ma charakter mieszany (prewencyjno – dyscyplinująco – restrykcyjny), co oznacza, że jej celem jest zarówno ukaranie organu za brak jego aktywności w realizacji spoczywających na nim obowiązków ustawowych jak i zmobilizowanie go do ich wykonania w sytuacji, gdy tego jeszcze nie uczynił (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2014 r., sygn. akt I OZ 759/14). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a, orzekł jak w punkcie I postanowienia. Natomiast dalej idący wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim stwierdzić należy , że brak podstawy normatywnej , aby w sprawie o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w terminie , orzec o tym ,że bezczynność w tym zakresie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie o takiej treści zostało przewidziane w przypadku zainicjowania postępowania sądowo-administracyjnego skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ . W tym zakresie wyjaśnić należy ,że stosownie do przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność (...) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności . Z kolei przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. A zatem wyłącznie w odniesieniu do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ uprawnione jest żądanie stwierdzenia ,że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa . Z takim przedmiotem sprawy nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie . Z podobnych względów jako nieuprawniony przedstawia się również wniosek skarżącego o przyznanie od organu, na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przepis art. 154 § 7 p.p.s.a. przewiduje uprawnienie dla sądu administracyjnego o charakterze prewencyjno-represyjnym , mające na celu zagwarantowanie wykonywania wyroków uwzględniających skargi w sprawach na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania . Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w odniesieniu do przedmiotowego wniosku. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w realiach analizowanej sprawy nie ma także podstaw faktycznych do zastosowania instytucji sygnalizacji o istotnych nieprawidłowościach , o której mowa w art. 155 § 1 p.p.s.a., albowiem dwutygodniowe uchybienie przez organ terminowi do przekazania Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę , nie można zakwalifikować do kategorii istotnych naruszeń prawa i tym samym nie zostały wypełnione przesłanki wymienione w powołanym wyżej przepisie . O kosztach postępowania na które składa się wpis sądowy (100 zł) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. ( pkt III postanowienia).