IV SO/Wr 24/16

|Sygn. akt IV SO/Wr 24/16 | | , , Postanowienie, , Dnia 29 listopada 2016 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, , Przewodniczący, , Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, , , Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska, Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), , , Protokolant, starszy asystent sędziego Aleksandra Pop, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 listopada 2016 r., sprawy A. K., o wymierzenie Przedsiębiorstwu Komunikacji Samochodowej sp. z o.o. w L. grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i, odpowiedzią na skargę, postanawia:, wymierzyć Przedsiębiorstwu Komunikacji Samochodowej sp. z o.o. w L. grzywnę w wysokości 600 (sześćset) zł., zasądzić od Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej sp. z o.o. w L. na rzecz wnioskodawcy zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie, 100 (sto) zł., , , Wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2016 r. A. K. (zwany dalej wnioskodawcą, stroną lub skarżącym) wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o wymierzenie Przedsiębiorstwu Komunikacji Samochodowej w L. sp. z o.o. z siedzibą w L. (zwanej dalej spółką lub podmiotem zobowiązanym) grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi na decyzję w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Strona wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że w dniu 13 maja 2016 r., działając za pośrednictwem podmiotu zobowiązanego, wniósł skargę na wydaną przez spółkę decyzję wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Skarga została doręczona spółce w dniu 16 maja 2016 r. i powinna zostać przekazana do sądu najpóźniej do dnia 31 maja 2016 r. Pomimo upływu ustawowego terminu skarga wraz z pozostałą dokumentacją nie została przesłana do sądu, stąd też wymierzenie organowi grzywny – w ocenie strony – jest uzasadnione. W odpowiedzi z dnia 8 września 2016 r. spółka wskazała, że zakres żądanych przez stronę danych nie dotyczy informacji publicznej, lecz stanowi tajemnicę handlową, która nie podlega udostępnieniu. Dalej stwierdziła, że jest spółką prawa handlowego ze 100 % udziałem kapitału prywatnego. Z wniosku strony nie wynikało zaś, aby dotyczył on informacji związanych z wykonywaniem zadań publicznych na rzecz podmiotów dysponujących majątkiem publicznym. W ocenie spółki nie spełnia ona wymogów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.) prowadzących do uznania jej za podmiot, na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Nie można jej więc również uznać za organ w rozumieniu art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) i nałożyć grzywnę za nieprzekazanie skargi sądowi. Wobec powyższego spółka wniosła o nieuwzględnienie żądania skarżącego w zakresie wymierzenia grzywny. Podmiot zobowiązany odniósł się również do kwestii dopuszczalności skargi wniesionej przez stronę. Pismem z dnia 1 października 2016 r. wnioskodawca stwierdził, że udzielona przez spółkę odpowiedź koncentruje się na poprawności wniesionej skargi, nie zaś zasadności żądania wymierzenia grzywny. Zdaniem skarżącego spółka nie była uprawniona do samodzielnego dokonania oceny wniesionej przez niego skargi z pominięciem udziału sądu, do którego była ona kierowana. Dodał on również, że wymierzenie grzywny jest niezależne od tego, czy działanie lub zaniechanie organu podlega kognicji sądów administracyjnych. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 29 listopada 2016 r. pełnomocnik spółki wniósł o odrzucenie wniosku, gdyż reprezentowany przez niego podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, ani nie jest organem, o którym mowa w art. 54 p.p.s.a. Z tej przyczyny skarga, której otrzymanie pełnomocnik spółki potwierdził, nie została przekazana do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie zaś do treści § 2 tegoż przepisu - organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Mając na uwadze, że przedmiotem niniejszej sprawy jest dostęp do informacji publicznej, należało wziąć pod uwagę treść art. 21 pkt 1 u.d.i.p., będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem, przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania przez organ skargi. Powyższa regulacja oznacza, że obowiązek przekazania przez organ skargi istnieje niezależnie od tego, czy organ ten uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uzna, że w istocie nie jest organem administracji, czy nawet dysponentem żądanych informacji, czy też stwierdzi, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już samo żądanie nadania skardze określonego biegu obliguje organ do uczynienia mu zadość. Dopiero Sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny żądania i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem nawet trafne przekonanie, że skarga nie jest zasadna, nie zwalnia organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią do sądu administracyjnego. Bowiem to wyłącznie Sąd jest władny do dokonania oceny skargi tak pod względem formalnym jak i merytorycznym, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II OZ 799/11; z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OZ 495/10; z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I OZ 996/10; z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OZ 410/11). W związku z wprowadzeniem pośredniego trybu wnoszenia skarg do wojewódzkich sądów administracyjnych ustawodawca przewidział w procedurze sądowoadministracyjnej instytucję mającą na celu zdyscyplinowanie organów uchylających się od obowiązku przekazania skargi. W takim przypadku, na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postępowanie o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 §1 p.p.s.a. jest odrębnym postępowaniem sądowym, wszczynanym na wniosek strony skarżącej w przypadku niewywiązania się przez organ z obowiązku przesłania do sądu skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę. Przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. instytucja wymierzenia grzywny ma na celu przede wszystkim wyegzekwowanie od organu wypełnienie przezeń obowiązków procesowych, o jakich mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Obok funkcji dyscyplinującej polegającej na przymuszeniu organu do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy, grzywna pełni także funkcję represyjną. Jest ona uzasadniona potrzebą ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a którego realizacja napotyka przeszkodę w razie niedopełnienia przez organ obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09). Instytucja wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni też funkcję prewencyjną, bowiem ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości. W niniejszej sprawie spółka uchybiła obowiązkowi, o którym mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarga z dnia 13 maja 2016 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia została doręczona spółce, co wynika chociażby z udzielonej przez nią odpowiedzi, czy też z oświadczenia jej pełnomocnika złożonego na rozprawie. Skarga nie została jednak przekazana przez spółkę do dnia wydania niniejszego orzeczenia, co wynikało z przyjętego przez nią poglądu, że nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zdaniem Sądu, stanowisko spółki nie było w niniejszej sprawie uzasadnione, albowiem stwierdzenie istnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej ciążącego na danym podmiocie może być dokonane wyłącznie przez sąd administracyjny w ramach prowadzonego przed nim postępowania ze skargi na działalność danego podmiotu bądź też jego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że spółka nie mogła samodzielnie ocenić, czy jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego, skoro jedynym organem uprawnionym do kontroli postępowania prowadzonego w tym przedmiocie jest – na podstawie art. 21 u.d.i.p. – sąd administracyjny. Skoro zaś jej status na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie był przesądzony, to miała ona obowiązek przekazania wniesionej przez stronę skargi w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania. Bezzasadnym okazał się również argument, że spółka nie była organem zobowiązanym do przekazania skargi, o którym mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy pojęcie to odnosi się bowiem nie tylko do organów władzy publicznej, ale także do wszystkich tych podmiotów, które wykonują zadania publiczne, nawet wówczas, gdy stanowią spółki prawa handlowego ze 100 % udziałem kapitału prywatnego. Podkreślić należy, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie nie jest kwestia oceny zasadności skargi, także z podmiotowego punktu widzenia. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest tylko i wyłącznie prawidłowość wykonania przez spółkę ustawowych obowiązków związanych z wniesieniem skargi dotyczącej udostępnienia informacji publicznej oraz zasadność zastosowania sankcji za ewentualne niewykonanie lub nienależyte wykonanie tych obowiązków. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do wymierzenia spółce grzywny, gdyż nie wywiązała się ona z obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy w terminie wynikającym z art. 21 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jak wynika z obwieszczenia Prezesa GUS z dnia 16 lutego 2016 r., opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski z dnia 19 lutego 2016 r. pod pozycją 174, przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2015 r. wyniosło 3408,62 złotych. Wobec tego maksymalna wysokość grzywny kształtuje się na poziomie 34086,20 złotych. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie przewidział jej dolnej granicy oraz nie określił dyrektyw jej wymierzania, pozostawiając decyzję w tym zakresie sądowi. W niniejszej sprawie na wysokość wymierzonej grzywny w kwocie 600 złotych miał wpływ kilkumiesięczny okres zwłoki w przekazaniu skargi oraz okoliczność, że skarga do dnia wydania niniejszego postanowienia nie została jeszcze przesłana do tutejszego Sądu. Grzywna za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę ma charakter mieszany (prewencyjno – dyscyplinująco – restrykcyjny), co oznacza, że jej celem jest zarówno ukaranie organu za brak jego aktywności w realizacji spoczywających na nim obowiązków ustawowych jak i zmobilizowanie go do ich wykonania w sytuacji, gdy tego jeszcze nie uczynił (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2014 r., sygn. akt I OZ 759/14). Podmiot zobowiązany do przekazania skargi winien wziąć pod uwagę również i tę okoliczność, że wymierzenie grzywny uzależnione jest od pozostawania w zwłoce w realizacji obowiązku wynikającego z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. oraz istnienia stosownego wniosku strony skarżącej. Oznacza to, że w przypadku niezastosowania się do nakazu przekazania skargi do sądu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, grzywna może zostać wymierzona ponownie, aż do osiągnięcia swojego celu (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 7/14). Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne prowadzące do wniosku, że żądanie wnioskodawcy okazało się uzasadnione, sąd orzekł jak w punkcie I sentencji niniejszego postanowienia, mając za podstawę art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zawarte w punkcie II sentencji wynika z art. 200 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.