IV SO/Wr 31/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku S. P. o wymierzenie grzywny Kołu [...] "[...]" w M. za nieprzekazanie Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: I. wymierzyć Kołu [...] "[...]" w M. grzywnę w kwocie 300 (słownie: trzysta) złotych; II. zasądzić od Koła [...] "[...]" w M. na rzecz skarżącego S. P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. P. ( dalej : wnioskodawcą ) we wniosku z 31 sierpnia 2015r. adresowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu domagał się wymierzenia Kołu [...] "[...]" w M. ( dalej: Koło [...]) grzywny - w wysokości dwukrotnego średniego wynagrodzenia w gospodarce narodowej - za nieprzekazanie Sądowi skargi z dnia 1 sierpnia 2015 r. na bezczynność Koła [...] w przedmiocie wniosku z dnia 15 czerwca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca podał, że pismem z dnia 15 czerwca 2015 r. zwrócił się do Koła [...] o udzielenie informacji publicznej. Organ nie udzielił żądanej informacji ani nie wydał decyzji, w wyniku czego w dniu 1 sierpnia 2015 r. wnioskodawca złożył za pośrednictwem urzędu pocztowego skargę na bezczynność organu. Następnie wnioskodawca wskazał, że organ dokonał odbioru skargi w dniu 6 sierpnia 2015 r. o godz. 9:45. Według wnioskodawcy najpóźniej od daty odbioru skargi rozpoczął się bieg terminu oznaczonego w art. 13 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżony organ winien dotrzymać 14-dniowego terminu do udzielenia odpowiedzi na podstawie art. 21 pkt 1 powołanej ustawy i skargę przekazać w terminie 15 dni do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wnioskodawca wskazał też , że w dniu 31 sierpnia 2015 r. o godz. 9:15 podczas rozmowy telefonicznej z sekretariatem Sądu ustalił, że skarga nie została Sądowi przekazana. Z kolei wniosek o wymierzenie grzywny w wysokości dwukrotnej średniej płacy krajowej wnioskodawca uzasadnił tym, że dotychczas stosowane grzywny w wysokości od 100 do 1000 zł nie spełniły swojego zadania i nie wywołały skutków w postaci przestrzegania zasad prawnych w tym przedmiocie. W tym zakresie wnioskodawca powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SO/Gd 9/15, w którym zauważając problem notorycznego łamania prawa przez organy Polskiego Związku [...], wymierzono temu organowi grzywnę w wysokości 5000 zł. Zarządzeniem z dnia 4 września 2015 r. Sąd przekazał Kołu [...] wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę i wezwał jednocześnie organ zobowiązany do złożenia odpowiedzi na wniosek w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. W związku z błędnym oznaczeniem adresu organu zobowiązanego, zarządzeniem z dnia 16 września 2015 r. ponowiono powyższe wezwanie. Przesyłka sądowa była dwukrotnie - w dniach 22 i 30 września 2015 r. - awizowana i nie została przez adresata podjęta w terminie. Wobec tego przyjąć należało doręczenie zastępcze wezwania , które miało miejsce w dniu 6 października 2015 r. , o czym stanowi art. 73 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) . Z notatki sporządzonej w dniu 16 października 2015 r. przez zastępcę Kierownika Sekretariatu Wydziału IV tut. Sądu wynika, że do dnia 15 października 2015 r. nie wpłynęła skarga S. P. z dnia 1 sierpnia 2015 r. na bezczynność Koła [...], której kserokopię skarżący dołączył do wniosku z dnia 31 sierpnia 2015 r. o wymierzenie organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie zaś do treści § 2 tegoż przepisu - organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Cytowany przepis statuuje obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Aby rozpocząć taką kontrolę, sąd musi bowiem posiadać materiały konieczne do jej przeprowadzenia i świadomość, że skarżący wszczął postępowanie. Jednakże mając na uwadze, że przedmiotem sporu jest dostęp do informacji publicznej, ma w takim przypadku zastosowanie przepis art. 21 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), mający charakter przepisu szczególnego, a zgodnie z którym przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania przez organ skargi. Przytoczone regulacje oznaczają, że obowiązek przekazania Sądowi skargi istnieje niezależnie od tego, czy organ (podmiot) ten uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uzna, że w istocie nie jest organem administracji, czy nawet dysponentem żądanych informacji, czy też stwierdzi że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje organ do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero bowiem Sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, nie zwalnia organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Sąd jest jedynie władny do dokonania oceny skargi tak pod względem formalnym jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II OZ 799/11; z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OZ 495/10; z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I OZ 996/10; z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OZ 410/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wymaga też podkreślenia, że w związku z wprowadzeniem pośredniego trybu wnoszenia skarg do wojewódzkich sądów administracyjnych, ustawodawca przewidział w procedurze sądowo-administracyjnej instytucję mającą na celu zdyscyplinowanie organów uchylających się od obowiązku przekazania skargi. W takim przypadku, na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przy czym postępowanie sądowe o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 §1 p.p.s.a. jest odrębnym postępowaniem sądowym, wszczynanym na wniosek strony skarżącej w wypadku niewywiązania się przez organ z obowiązku przesłania do sądu skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę. Przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. instytucja wymierzenia grzywny ma na celu przede wszystkim wyegzekwowanie od organu wypełnienia przezeń obowiązków procesowych, o jakich mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Obok funkcji dyscyplinującej polegającej na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy, występuje dodatkowo także funkcja represyjna grzywny. Ta funkcja znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a którego realizacja napotyka przeszkodę w razie niedopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, publ. ONSA/WSA 2010/1/2). Instytucja wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni też funkcję prewencyjną, bowiem ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i inne organy. Z materiału aktowego, a w szczególności z notatki służbowej z dnia 16 października 2015r. sporządzonej przez upoważnionego pracownika sądu administracyjnego wynika , że strona przeciwna uchybiła obowiązkowi, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast pozostaje poza sporem fakt , że skarga na bezczynność została nadania przez wnioskodawcę na adres Koła [...] w dniu 1 sierpnia 2015 r. Wprawdzie Sąd nie posiada wiedzy, w jakiej dacie skarga na bezczynność wpłynęła do organu, to nawet przyjmując za wiarygodne twierdzenia skarżącego, że organ otrzymał skargę w dniu 6 sierpnia 2015 r., nie ulega wątpliwości, że skarżący był uprawniony zwrócić się z wnioskiem do Sądu o ukaranie strony przeciwnej grzywną po dniu 21 sierpnia 2015 r., kiedy to upływał 15 – dniowy termin, o którym mowa w przepisie art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. We wskazanym terminie Koło [...] nie przekazało wniesionej skargi do sądu administracyjnego. Obowiązek ten nie został przy tym w ogóle wykonany, gdyż do dnia rozpoznania przedmiotowego wniosku, skarga S. P. nie została przekazana. Stwierdzenie powyższego uzasadnia wymierzenie organowi sankcji w postaci grzywny. Zaakcentować w tym miejscu należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie jest ani kwestia, czy informacja objęta żądaniem skarżącego jest informacją publiczną, ani prawidłowość reakcji strony przeciwnej na zgłoszone żądanie o udostępnienie informacji publicznej, czy też zasadność skargi na bezczynność tego organu. Przedmiotem badania jest wyłącznie kontrola prawidłowości wykonania przez skarżony podmiot ustawowych obowiązków związanych z wpływem skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz możliwość zastosowania sankcji przewidzianych za ewentualne niewykonanie lub nienależyte wykonanie tych obowiązków. Zgodnie z art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jak wynika z komunikatu Prezesa GUS z dnia 11 sierpnia 2015 r., opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski z dnia 14 sierpnia 2015 r. pod pozycją 720, przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w II kwartale 2015 r. wyniosło 3854, 88 złotych. Wobec tego maksymalna wysokość grzywny kształtuje się na poziomie 38548,80 złotych. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie przewidział jej dolnej granicy oraz nie określił dyrektyw jej wymierzania, pozostawiając decyzję w tym zakresie sądowi. Grzywna za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę ma – o czym był już mowa wyżej - charakter dyscyplinująco – restrykcyjny, co oznacza, że jej celem jest zarówno ukaranie organu za brak jego aktywności w realizacji spoczywających na nim obowiązków ustawowych jak i zmobilizowanie go do ich wykonania w sytuacji, gdy tego jeszcze nie uczynił (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2014 r., sygn. akt I OZ 759/14, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podmiot zobowiązany do przekazania skargi winien wziąć pod uwagę również i tę okoliczność, że wymierzenie grzywny uzależnione jest od pozostawania w zwłoce w realizacji obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz istnienia stosowanego wniosku strony skarżącej. Oznacza to, że w przypadku niezastosowania się do nakazu przekazania skargi do sądu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, grzywna może zostać wymierzona ponownie, aż do osiągnięcia swojego celu. Dodać również należy, że przy ponownym wymierzaniu grzywny przesłanką mającą wpływ na jej wysokość będzie również niezastosowanie się organu do wydanego już postanowienia sądowego w sprawie zastosowania grzywny. Mając powyższe na uwadze za adekwatną wysokość grzywny w stosunku do okresu zwłoki w wypełnieniu przez organ ustawowych obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał kwotę 300 zł . Zgodnie z art. 55 § 3 p.p.s.a. o rażących przypadkach naruszenia obowiązków, o których mowa w § 2 lub w art. 54 § 2, skład orzekający lub prezes sądu zawiadamia organy właściwe do rozpatrywania petycji, skarg i wniosków. Inicjatywa w zakresie wystąpienia z takim postanowieniem leży jednakże po stronie podmiotów wymienionych w tym przepisie i jest podejmowana tylko z urzędu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że na obecnym etapie postępowania nie zaistniały jeszcze wystarczające przesłanki do zastosowania wskazanej instytucji, co oczywiście nie wyklucza sytuacji, że w przypadku dalszego braku aktywności organu, konieczność taka nie pojawi się później. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a, orzekł jak w punkcie I postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a.