IV SO/Wr 39/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Stowarzyszenia Mieszkańców "[...]" z/s w P. o wymierzenie grzywny [...] Sp. z o.o. z/s w B. za nieprzekazanie Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: I. wymierzyć [...] Sp. z o.o. z/s w B. grzywnę w kwocie 50 (słownie: pięćdziesiąt) złotych; II. zasądzić od [...] Sp. z o.o. z/s w B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stowarzyszenie Mieszkańców "[...]" z/s w P. (dalej: wnioskodawca) we wniosku z 16 grudnia 2015 r. adresowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu domagało się wymierzenia grzywny [...] Sp. z o.o. z/s w B. - w wysokości maksymalnej - za nieprzekazanie Sądowi skargi z dnia 17 marca 2015 r. na bezczynność [...] Sp. z o.o. z/s w B. w przedmiocie wniosku z dnia 19 stycznia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Wskazano, że skarga została złożona w siedzibie organu w dniu 17 marca 2015 r. natomiast organ przekazał skargę do rozpatrzenia przez Sąd w dniu 16 kwietnia 2015 r. Zarządzeniem z dnia 30 grudnia 2015 r. Sąd przekazał [...] Sp. z o.o. z/s w B. wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę i wezwał jednocześnie organ zobowiązany do złożenia odpowiedzi na wniosek w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. W odpowiedzi na złożony wniosek skarżony organ wniósł o oddalenie wniosku, wskazując, że nie doszło do ustawowego terminu na przekazanie skargi. Wskazano, że skarga została wniesiona 17 marca 2015 r., a więc ostatnim dniem terminu był 16 kwietnia 2015 r. Organ przekazał Sądowi skargę listem poleconym w dniu 16 kwietnia 2015 r. Wobec powyższego brak jest przesłanek do wymierzenia organowi grzywny. W piśmie procesowym z dnia 23 lutego 2016 r. strona skarżąca podtrzymała swój wniosek o wymierzenie organowi grzywny, zaprzeczając jednocześnie twierdzeniom organu. Podkreślono, że organ zobowiązany nie zachował 15-dniowego terminu na przekazanie skargi do Sądu, który wynika z przepisu art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie zaś do treści § 2 tegoż przepisu - organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Cytowany przepis statuuje obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Aby rozpocząć taką kontrolę, sąd musi bowiem posiadać materiały konieczne do jej przeprowadzenia i świadomość, że skarżący wszczął postępowanie. Jednakże mając na uwadze, że przedmiotem sporu jest dostęp do informacji publicznej , ma w takim przypadku zastosowanie przepis art. 21 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), mający charakter przepisu szczególnego, a zgodnie z którym przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania przez organ skargi. Przytoczone regulacje oznaczają, że obowiązek przekazania Sądowi skargi istnieje niezależnie od tego, czy organ (podmiot) ten uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uzna, że w istocie nie jest organem administracji, czy nawet dysponentem żądanych informacji, czy też stwierdzi że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje organ do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero bowiem Sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, nie zwalnia organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Sąd jest jedynie władny do dokonania oceny skargi tak pod względem formalnym jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II OZ 799/11; z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OZ 495/10; z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I OZ 996/10; z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OZ 410/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wymaga też podkreślenia, że w związku z wprowadzeniem pośredniego trybu wnoszenia skarg do wojewódzkich sądów administracyjnych, ustawodawca przewidział w procedurze sądowo-administracyjnej instytucję mającą na celu zdyscyplinowanie organów uchylających się od obowiązku przekazania skargi. W takim przypadku, na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przy czym postępowanie sądowe o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 §1 p.p.s.a. jest odrębnym postępowaniem sądowym, wszczynanym na wniosek strony skarżącej w wypadku niewywiązania się przez organ z obowiązku przesłania do sądu skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę. Przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. instytucja wymierzenia grzywny ma na celu przede wszystkim wyegzekwowanie od organu wypełnienia przezeń obowiązków procesowych, o jakich mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Obok funkcji dyscyplinującej polegającej na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy, występuje dodatkowo także funkcja represyjna grzywny. Ta funkcja znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a którego realizacja napotyka przeszkodę w razie niedopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, publ. ONSA/WSA 2010/1/2). Instytucja wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni też funkcję prewencyjną, bowiem ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i inne organy. Z materiału aktowego wynika, że strona przeciwna uchybiła obowiązkowi, o którym mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pozostaje poza sporem fakt, że skarga na bezczynność została złożona w siedzibie organu w dniu 17 marca 2015 r. Zatem po dniu 1 kwietnia 2015 r., kiedy to upływał 15 – dniowy termin, o którym mowa w przepisie art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżący był uprawniony zwrócić się z wnioskiem, do Sądu o ukaranie strony przeciwnej grzywną. We wskazanym terminie podmiot zobowiązany nie przekazał wniesionej skargi do sądu administracyjnego. Obowiązek ten został wprawdzie wykonany, ale po upływie ustawowego 15-dniowego terminu. Organ bowiem przekazał skargę listem poleconym w dniu 16 kwietnia 2015 r. Stwierdzenie powyższego uzasadnia wymierzenie organowi sankcji w postaci grzywny. Błędne są tym samym twierdzenia organu, że skarga został przekazana w terminie ustawowym albowiem w niniejszej sprawie nie ma zastosowania termin 30-dniowy do wniesienia skargi, jak utrzymuje organ, ale termin 15-dniowy, wynikający z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaakcentować w tym miejscu należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie jest ani kwestia, czy informacja objęta żądaniem skarżącego jest informacją publiczną, ani prawidłowość reakcji strony przeciwnej na zgłoszone żądanie o udostępnienie informacji publicznej, czy też zasadność skargi na bezczynność tego organu. Przedmiotem badania jest wyłącznie kontrola prawidłowości wykonania przez skarżony podmiot ustawowych obowiązków związanych z wpływem skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz możliwość zastosowania sankcji przewidzianych za ewentualne niewykonanie lub nienależyte wykonanie tych obowiązków. Zgodnie z art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie przewidział jej dolnej granicy oraz nie określił dyrektyw jej wymierzania, pozostawiając decyzję w tym zakresie sądowi. Grzywna za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę ma – o czym był już mowa wyżej - charakter dyscyplinująco – restrykcyjny, co oznacza, że jej celem jest zarówno ukaranie organu za brak jego aktywności w realizacji spoczywających na nim obowiązków ustawowych jak i zmobilizowanie go do ich wykonania w sytuacji, gdy tego jeszcze nie uczynił (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2014 r., sygn. akt I OZ 759/14, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podmiot zobowiązany do przekazania skargi winien wziąć pod uwagę również i tę okoliczność, że wymierzenie grzywny uzależnione jest od pozostawania w zwłoce w realizacji obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz istnienia stosowanego wniosku strony skarżącej. Oznacza to, że w przypadku niezastosowania się do nakazu przekazania skargi do sądu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, grzywna może zostać wymierzona ponownie, aż do osiągnięcia swojego celu. Dodać również należy, że przy ponownym wymierzaniu grzywny przesłanką mającą wpływ na jej wysokość będzie również niezastosowanie się organu do wydanego już postanowienia sądowego w sprawie zastosowania grzywny. Mając powyższe na uwadze za adekwatną wysokość grzywny w stosunku do okresu zwłoki w wypełnieniu przez organ ustawowych obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał kwotę 50 zł . Zgodnie z art. 55 § 3 p.p.s.a. o rażących przypadkach naruszenia obowiązków, o których mowa w § 2 lub w art. 54 § 2, skład orzekający lub prezes sądu zawiadamia organy właściwe do rozpatrywania petycji, skarg i wniosków. Inicjatywa w zakresie wystąpienia z takim postanowieniem leży jednakże po stronie podmiotów wymienionych w tym przepisie i jest podejmowana tylko z urzędu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że na obecnym etapie postępowania nie zaistniały jeszcze wystarczające przesłanki do zastosowania wskazanej instytucji, co oczywiście nie wyklucza sytuacji, że w przypadku dalszego braku aktywności organu, konieczność taka nie pojawi się później. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a, orzekł jak w punkcie I postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a.