IV SO/Wr 9/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy z wniosku J. K. w przedmiocie wymierzenia Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej w J. – L. grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę postanawia: I. wymierzyć Spółdzielni Mieszkaniowej ....grzywnę w kwocie 1 500 zł (tysiąc pięćset) złotych; II. zasądzić od Spółdzielni Mieszkaniowej [...]na rzecz skarżącego J. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 20 lipca 2009 r. skarżący J. K. złożył wniosek o wymierzenie Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko – [...]grzywny z tytułu niewykonania obowiązku przekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu skargi złożonej przez niego na bezczynność tejże Spółdzielni wraz odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu podał, że w dniu 26 czerwca 2009 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu za pośrednictwem Spółdzielni Mieszkaniowej [...]skargę na bezczynność w/w Spółdzielni w sprawie udzielenia informacji publicznej. Podniósł, że zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). organ, którego bezczynność jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 15 dniu od otrzymania skargi. Skarżący podniósł, że pomimo upływu ustawowego terminu do wykonania obowiązku, o którym mowa w powyższym przepisie prawa, Spółdzielnia Mieszkaniowa [..]nie przekazała skargi i akt sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Do skargi dołączył kserokopię skargi z dnia 17 czerwca 2009 r. wniesionej przez niego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu za pośrednictwem Spółdzielni Mieszkaniowej [...]z pieczęcią tejże Spółdzielni i datą wpływu - 26 czerwca 2009 r. oraz adnotacją o złożeniu 2 egzemplarzy skargi. W odpowiedzi na powyższy wniosek Spółdzielnia [...] wniosła o jej oddalenie podnosząc, że skarga jest bezpodstawna. W myśl bowiem z art. 54 w związku z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), procedura postępowania ze skargą obowiązuje organy administracji publicznej, a nie spółdzielnie. Powołała się też na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. OPS 1/05, zgodnie z którą przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych. Z uchwały tej wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej mają wyłącznie władze publiczne oraz podmioty wykonujące zadania publiczne. Brak jest natomiast podstaw prawnych, aby działalność spółdzielni mieszkaniowych utożsamiać z wykonywaniem zadań publicznych rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy albowiem spółdzielnia mieszkaniowa jest jednostką organizacyjną, która ma ściśle określony krąg osób, a nie powszechny. Spółdzielnie mieszkaniowe nie wykonują też zadań publicznych, ani nie mieszczą się wśród podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z tego względu, że nie dysponują majątkiem publicznym. Spółdzielnie mieszkaniowe nie należą też do sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.), ani nie są podmiotami realizującymi finanse publiczne w rozumieniu art. 6 tej ustawy. W tej sytuacji, zdaniem Spółdzielni, skarga J. K. na bezczynność tejże Spółdzielni w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie mieści się w kategorii spraw, które należą do właściwości sądów administracyjnych, a tym samym wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny z powodu niewykonania obowiązku prawnego jest bezpodstawny. Niezależnie od powyższego Spółdzielnia podniosła, że w tych okolicznościach wniosek o wymierzenie grzywny jest bezpodstawny ze względu na brak podstawy prawnej do jego uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej ustawą "p.p.s.a.", skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ ten, zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu za pośrednictwem Spółdzielni Mieszkaniowej[...] , co jest w sprawie okolicznością niesporną, jest bezczynność tejże Spółdzielni w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22, przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Przepis ten, jak wynika wprost z jego treści, jest przepisem lex specialis w stosunku do art. 54 § 2 p.p.s.a. w zakresie terminu wykonania powyższego obowiązku. Natomiast, jak stanowi art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Z przytoczonego powyżej art. 55 § 1 p.p.s.a. wynika, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 ustawy w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. post. NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06, publ. ONSAiWSA 2006/6/156; K. Gruszecki: Dyscyplinowanie organów administracji przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sam. Ter. 3/01/45). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że powołane przepisy przewidują wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. Warunkami tymi są: 1) stwierdzenie uchybienia przez organ ustawowego terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz 2) złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Warunki te, jak już wyżej wspomniano, stanowią wyłączne przesłanki materialnoprawne do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Podkreśla się także, że grzywna, o jakiej mowa w powyższym przepisie prawa, ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco – restrykcyjny. Na przyjęcie bowiem wyłącznie dyscyplinującego charakteru grzywny wskazanej w art. 55 § 1 p.p.s.a. nie pozwala dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Przepis bowiem art. 55 § 1 p.p.s.a. zawiera stwierdzenie, ze w razie niezastosowania się do obowiązków określonych w art. 54 § 2, sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. (por. post. NSA z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt I OZ 1086/09 oraz post. NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 204/09, baza orzeczeń NSA). W świetle powyższego za nietrafne uznać należy podniesione przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w odpowiedzi na skargę argumenty mające uzasadniać nieprzekazanie przez nią skargi wniesionej przez skarżącego za jej pośrednictwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W.. Wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej obowiązek przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi dotyczy także spółdzielni mieszkaniowych, mimo treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. OPS 1/05 (ONSAiWSA 2005/4/63). Zgodnie z powyższą uchwałą: "Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych. Ponadto, wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązek organu, za pośrednictwem którego wniesiono skargę do sądu administracyjnego, przekazania skargi do sądu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest niezależny od dopuszczalności skargi. Organ, za pośrednictwem którego wniesiono skargę do sądu, nie jest uprawniony do decydowania o dopuszczalności skargi oraz do nie przekazania skargi do sądu administracyjnego w razie uznania jej za niedopuszczalną. W takiej sytuacji organ winien przekazać skargę do sądu administracyjnego, a w odpowiedzi na skargę zawrzeć swoje stanowisko dotyczące jej niedopuszczalności. Kwestia dopuszczalności skargi wniesionej przez stronę do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu należy w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej zwanej p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. do kognicji sądu administracyjnego i stanowi odrębną sprawę od sprawy wniosku strony o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. Akceptacja odmiennego stanowiska w tym względzie prowadziłaby do pozbawienia strony wnoszącej skargę do sądu administracyjnego ustanowionego w art. 45 Konstytucji RP prawa do sądu. Ustanowione w powyższym przepisie prawo jednostki do sądu wyrażające się w możliwości dochodzenia swych praw przed "właściwym, niezależnym, bezstronnym i niezawisłym sądem" jest prawem bardzo istotnym w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP). Zaakceptowanie poglądu wyrażonego w powyższym względzie w odpowiedzi na wniosek prowadziłoby też do nie znajdującego oparcia w obowiązujących przepisach prawa przekazania ustanowionych w art. 1 p.u.s.a. oraz w art. 3 § 2 p.p.s.a. kompetencji sądu administracyjnego do badania legalności działań administracji publicznej oraz oceny, czy dana sprawa jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Ocena, czy podmiot, którego działanie, bądź bezczynność są przedmiotem skargi do sądu administracyjnego wniesionej za jego pośrednictwem w związku z ustanowioną w art. 54 § 1 p.p.s.a. zasadą pośredniego wnoszenia skarg do sądu administracyjnego, jest podmiotem administrującym i wchodzi w skład systemu administracji publicznej należy do sądu administracyjnego, a nie do organu (podmiotu), za pośrednictwem którego skargę wniesiono. Zważyć bowiem należy, że w skład systemu administracji publicznej wchodzą różne podmioty. Zarówno bowiem podmioty zaliczone do aparatu administracyjnego, jak i podmioty niepubliczne w zakresie, w jakim wykonują administrację publiczną wchodzą w skład systemu administracji publicznej. System administracji publicznej tworzą zaś wszystkie podmioty administrujące. Ocena, czy dany podmiot jest w danej sprawie podmiotem administrującym należy w świetle art. 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. do sądu administracyjnego, a nie do owego podmiotu. Ocena ta dokonywana jest przez sąd w konkretnej sprawie na podstawie przepisów mających zastosowanie do jej rozstrzygnięcia, a sprawa będąca przedmiotem skargi wniesionej do sądu stanowi odrębny od wniosku złożonego przez stronę w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. przedmiot rozpoznania sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, po rozpatrzeniu okoliczności sprawy, Sąd uznał, że wniosek skarżącego o wymierzenie Spółdzielni Mieszkaniowej [...] grzywny z powodu niewykonania obowiązku przekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu skargi złożonej przez niego na bezczynność tejże Spółdzielni wraz odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest uzasadniony i postanowił wymierzyć tejże Spółdzielni grzywnę w kwocie 1 500 zł. Ustalając wysokość grzywny Sąd miał na względzie nie tylko wyznaczoną przepisem art. 55 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. granicę grzywny, w tym obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2008 r. i w drugim półroczu 2008 r. (M.P. Nr 11 poz. 138), wobec braku na datę orzekania przez Sąd aktualnego obwieszczenia Prezesa GUS dotyczącego roku 2009, oraz czas, jaki upłynął od wniesienia przez skarżącego za pośrednictwem Spółdzielni Mieszkaniowej [...] skargi do sądu administracyjnego, lecz także przyczyny niewypełnienia przez w/w Spółdzielnię obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także rozbieżność poglądów orzecznictwa w zakresie wykładni art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 19 listopada 2007 r. sygn. akt II SO/Gd 5/07, ONSAiWSA 2009/4/09 oraz odmienne od powyższego stanowisko zawarte w postanowieniu WSA w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. IV SO/GL 9/09, baza orzeczeń NSA, którego to poglądu z przyczyn podanych wyżej, Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela). Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. - postanowił jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a.