I CO 43/59

SentencjaS. N. w obecności przedstawiciela Ministerstwa Sprawiedliwości i w obecności przedstawiciela Generalnej Prokuratury rozpoznawał wniosek Prezesa Izby Cywilnej S. N. z 26 XI 1959 r. o wyjaśnienie zagadnienia prawnego: "Czy przepisy, które zobowiązują państwo do świadczeń w razie inwalidztwa żołnierzy lub ich śmierci, a w szczególności przepisy dekretu z 18 VIII 1954 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 1958 r. Nr 23, poz. 98), a także ustawy z 13 XII 1957 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i nadterminowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 1958 r. Nr 2, poz. 6), stanowią przepisy szczególne w rozumieniu art. 7 ustawy z 15 XI 1956 r. o odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych (Dz. U. Nr 54, poz. 243) i tym samym wyłączają w stosunku do osób objętych powołanymi wyżej aktami prawnymi zastosowanie art. 1-6 tej ostatniej ustawy?"S. N. w składzie całej Izby powziął następującą uchwałę:Przepisy dekretu z 14 VIII 1954 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz. U. nr 23/1958, poz. 98) oraz ustawy z 13 XII 1957 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i nadterminowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 1958 Nr 2, poz. 6), które zobowiązują państwo do świadczeń w razie inwalidztwa żołnierzy lub ich śmierci, nie są przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 7 ustawy z 13 XI 1956 r. o odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych (Dz. U. Nr 54, poz. 243) i nie wyłączają stosowania art. 1-6 tej ustawy do osób, uprawnionych na ich podstawie do świadczeń.Uzasadnienie faktyczneRozpoznając przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne S. N. zważył, co następuje:Ustawa z 15 XI 1956 r. o odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych przewiduje, że państwo odpowiada za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza przy wykonywaniu powierzonej mu czynności (art. 1) stosownie do przepisów prawa cywilnego (art. 3), równocześnie jednak zastrzega, że jej unormowań nie stosuje się do odpowiedzialności państwa uregulowanej w przepisach szczególnych (art. 7).Na tle takiego stanu prawnego powstała wątpliwość, czy przepisy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz pozostałych po nich osób wyłączają stosowanie przepisów ustawy z 15 XI 1956 r.Kwestia ta była przedmiotem uchwały składu 7 sędziów S. N. z 21 IX 1957 r., 1 CO 21/57, w której S. N. orzekł, że przepisy ustawy z 17 III 1932 r. o zaopatrzeniu inwalidzkim "należy uważać, jeżeli chodzi o szkody na osobie, za przepisy szczególne z art. 7 ustawy z 15 XI 1956 r.". Uchwała ta, chociaż bezpośrednio dotyczy wymienionej poprzednio ustawy z 1932 r., w swym uzasadnieniu na równi z nią potraktowała także objęty obecnie rozważanym pytaniem prawnym dekret z 14 VIII 1954 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin, jak również dekret z 25 VI 1954 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, stwierdzając, że wszystkie te akty "regulują odpowiedzialność państwa za szkodę poniesioną przez osoby tam wymienione w związku ze śmiercią, inwalidztwem lub zaginieniem, gdyż zobowiązują państwo do wyrównania tej szkody przez nałożenie obowiązku płacenia renty inwalidzkiej i rodzinnej oraz zasiłku pogrzebowego".Uzasadnienie omawianej uchwały w istocie rzeczy ogranicza się do wyrażenia poglądu, że "stosowanie przepisów ustawy z 15 XI 1956 r. jest zawsze wyłączone w przypadkach, w których państwo w szczególnym akcie ustawodawczym w ten czy inny sposób, obojętnie pod jaką postacią, jest obowiązane do wynagrodzenia szkody". Pogląd ten nie został przy tym poparty żadną motywacją poza argumentem, że przepis art. 7 ustawy z 15 XI 1956 r. nie jest "normą wyjątkową, a przeciwnie, w sposób normalny reguluje stosunek tej ustawy do innych ustaw szczególnych".Takie ujęcie wskazuje na to, że według omawianej uchwały składu 7 sędziów S. N. charakter przepisów o wojskowym zaopatrzeniu inwalidzkim jako przepisów szczególnych w stosunku do ustawy z 15 XI 1956 r. wynika z "normalnego" stosunku wzajemnego tych aktów w sposób tak oczywisty, że kwestia ta nie wymaga bliższego uzasadnienia.Tak jednak nie jest. Rozstrzygnięcie to bowiem nie tylko aktualnie wywołało istotne wątpliwości (por. glosy zamieszczone w "P. i P." nr 4/1958, s. 727 i nast. oraz w "O.S.P. i K.A." nr 7-8/1959, s. 388 i nast.), ale nadto nie mogło być uznane za oczywiste już choćby ze względu na odmienne stanowisko, jakie w analogicznej sprawie zajął S. N. w okresie międzywojennym w uchwale składu 7 sędziów z 18 III 1939 r., C III 288/36 (Zb. O., z 1939 r. poz. 192). Uchwała ta, wydana na tle obowiązującego wówczas w zachodniej części kraju stanu prawnego, który przewidywał odpowiedzialność państwa za szkody wyrządzone przez urzędników (§ 839 k.c.n. oraz ustawa Rzeszy Niemieckiej z 22 V 1910 r. i ustawa pruska z 1 VIII 1909 r.) wyjaśniała, że przepisy o zaopatrzeniu inwalidzkim (m.in. także ustawa z 1932 r.) nie wyłączają dochodzenia odszkodowania od państwa. W uzasadnieniu zaś powoływała się m. in. na to, że przepisów o zaopatrzeniu inwalidzkim, jako nie dotyczących odpowiedzialności za czyny niedozwolone, nie można traktować w stosunku do przepisów o odpowiedzialności państwa jako lex specialis, co uniemożliwia zastosowanie zasady lex specialis derogat legi generali.Należy zatem stwierdzić istotną lukę w uzasadnieniu przytoczonej poprzednio uchwały składu 7 sędziów S. N. z 21 IX 1957 r., polegającą na braku rozważenia wchodzących w rachubę przepisów właśnie pod kątem normalnych zasad, regulujących stosunek między ustawami.Kwestia ta ma dla odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne znaczenie decydujące.Zależy ona bowiem przede wszystkim od właściwego zakwalifikowania wymienionych w pytaniu przepisów o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych z punktu widzenia treści art. 7 ustawy z 15 XI 1956 r., a więc pod kątem tego, czy w stosunku do norm tej ustawy można je uznać za przepisy szczególne.Stosunek tego rodzaju może wchodzić w rachubę tylko jako jedna z postaci tzw. zbiegu norm prawnych, tj. sytuacji, w której ten sam stan faktyczny można podciągnąć pod więcej niż jeden przepis prawa.Przy założeniu zatem, że co najmniej dwie normy w swych hipotezach zawierają wszystkie elementy stanu faktycznego, o który chodzi, za przepis szczególny uznać należy tę normę, której hipoteza jest węższa. Inaczej mówiąc, spośród stanów faktycznych objętych przez lex generalis, lex specialis stosuje się tylko do tych, które zawierają elementy, odpowiadające jego hipotezie.Do stwierdzenia jednak zbiegu norm, który stanowi konieczną wstępną przesłankę dalszego badania rodzaju ich wzajemnego stosunku, nie wystarcza oparcie się tylko na treści hipotez. Mimo bowiem tożsamości hipotez zbieg norm nie zachodzi, jeżeli dyspozycje ich są tak rodzajowo różne, że odnoszą się do zupełnie odmiennych związków przyczynowych lub normują różne sfery stosunków społecznych. Za przykład takiego stanu rzeczy służyć może zestawienie normy, która przewiduje sankcję karną za pozbawienie życia człowieka z normą, uznającą za niegodnego dziedziczenia tego, kto pozbawił życia spadkodawcę.Dlatego też uchwała Zgromadzenia Ogólnego sędziów S. N. z. 7 VI 1958 r., zawierająca wytyczne wymiaru sprawiedliwości i praktyki sądowej w sprawie stosowania art. 510-516 k.p.k. (O.S.N. nr IV/1958, poz. 34 - orzeczenia Izby Karnej) określając te przepisy jako szczególne w stosunku do art. 1-6 ustawy z 15 XI 1956 r., powołuje się przede wszystkim na "tożsamość przedmiotu unormowania" obu tych grup przepisów.O przepisie szczególnym w stosunku do art. 1-6 ustawy i 15 XI 1956 r. może być zatem mowa jedynie wówczas, gdy przepis taki normuje odpowiedzialność państwa za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności i normuje ją inaczej niż ta ustawa. Mogą to więc być przepisy, które regulują odpowiedzialność państwa: a) za niektóre szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych; albo b) za szkody wyrządzone przez niektórych funkcjonariuszy: albo wreszcie c) za niektóre szkody wyrządzone przez niektórych funkcjonariuszy.Jeśli chodzi o służbę wojskową i szkody na zdrowiu w związku z nią poniesione, mogłyby tu wchodzić w rachubę przepisy normujące odpowiedzialność państwa za taką służbę przez żołnierza lub innego funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności. Brak natomiast argumentów do tego, by za przepis szczególny w stosunku do ustawy z 15 XI 1956 r. szkodę wyrządzoną osobie pełniącej można było uznać unormowanie wyrównania przez państwo uszczerbku wynikłego z innych przyczyn, a więc unormowania takiego obowiązku państwa, którego ustawa ta w ogóle nie dotyczy.Z tego, co powiedziano poprzednio, wynika, że takiego stosunku, jaki zakłada art. 7 ustawy z 15 XI 1956 r. nie można dopatrzyć się między art. 1-6 tej ustawy a przepisami o zaopatrzeniu inwalidzkim.Między hipotezami i dyspozycjami obu tych grup norm brak bowiem niezbędnego do tego iunctim w postaci jednorodności łączących je związków przyczynowych i wskutek tego przepisy te odnoszą się do stosunków leżących w różnych niejako płaszczyznach. Podczas gdy ustawa z 15 XI 1956 r. ma na względzie odpowiedzialność państwa za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariuszy państwowych przy wykonywaniu powierzonych im czynności, a więc dotyczy odpowiedzialności za czyny niedozwolone, przepisy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych w ogóle nie regulują odpowiedzialności państwa, lecz statuują jego obowiązek określonych świadczeń w razie inwalidztwa żołnierza lub jego śmierci, bez względu na to, czy i kto za te zdarzenia ponosi odpowiedzialność. Przepisy te, analogicznie do ubezpieczeń społecznych, ujęte są w sposób generalny i mają na celu poprawę sytuacji życiowej osób dotkniętych przewidzianą w nich szkodą, bez doszukiwania się jej związku z bezprawnym działaniem funkcjonariuszy państwowych.Brak też jakichkolwiek podstaw do tego, by przepisy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych traktować jako środek zastępczy wyrównania szkody przez osobę odpowiedzialną za jej wyrządzenie, nawet wówczas, gdy odpowiedzialność taka obciąża państwo lub jego jednostki organizacyjne. Nadmienić przy tym należy, że podobne stanowisko zajmuje socjalistyczna nauka prawa, na co wskazuje praca pt. Radzieckie prawo cywilne, w której znajdujemy w tym przedmiocie m. in. następujące stwierdzenie:"... stosunek, jaki wynika z ubezpieczenia państwowego lub społecznego, bynajmniej nie wyłącza obowiązku wynagrodzenia szkody, nałożonego przez prawo na osobę odpowiedzialną za szkodę".Niezależnie od przytoczonych już argumentów, które nie pozwalają uznać przepisów o zaopatrzeniu inwalidzkim za przepisy szczególne w rozumieniu art. 7 ustawy z 15 XII 1956 r., przeciwko takiej możliwości, przemawia także fakt, że przepisy te - nawet w zakresie uszczerbku na zdrowiu - dotyczą tylko takich szkód, które doprowadziły do inwalidztwa poszkodowanego. W razie odmiennego zatem stanowiska, szkody doznane wskutek bezprawnego działania funkcjonariuszy państwowych, o ile ich następstwem nie było inwalidztwo, musiałyby pozostać bez wszelkiego zaspokojenia.Poza tym pobieżna choćby analiza zasad unormowania instytucji zaopatrzenia żołnierzy wskazuje na oczywistą nieprzydatność normujących tę instytucję przepisów do pełnienia przez nie w sposób zastępczy funkcji odszkodowawczej. Za przykład tego może służyć art. 7 ustawy z 13 XII 1957 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy, który wyłącza prawo do zaopatrzenia (również inwalidzkiego)) w razie zwolnienia żołnierza ze służby wojskowej z powodu prawomocnego skazania na utratę praw publicznych lub degradację albo utratę stopnia oficerskiego lub podoficerskiego, które to akty nie mogłyby w żadnym razie przekreślać prawa pokrzywdzonego do odszkodowania.Scharakteryzowana poprzednio rodzajowa odmienność przepisów o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych usprawiedliwia wniosek, iż z reguły nie można ich traktować jako przepisy szczególne w stosunku do art. 1-6 cyt. ustawy z 15 XI 1956 r. Należy jednak jeszcze rozważyć, czy mimo to nie zawierają one takich odrębnych unormowań, które zmieniają lub wyłączają stosowanie zasad odpowiedzialności państwa uregulowanych w powyższej ustawie i w związku z tym mogą mieć wpływ na treść odpowiedzi na rozplanowane pytanie prawne.Za przykład unormowania tego rodzaju służyć może nie obowiązujące już obecnie rozporządzenie Rady Ministrów z 25 VII 1946 r. o zaopatrzeniu i odszkodowaniu za nieszczęśliwe wypadki pracowników przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 38, poz. 231), które - jak to już z jego nazwy wynika - obok zaopatrzenia emerytalnego regulowało także kwestię odszkodowania za nieszczęśliwe wypadki.Podobnie, dekret z 9 VI 1954 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. nr 23/1958, poz. 97) w art. 24-26 zajmuje się expressis verbis sprawą odpowiedzialności cywilnej za szkody wywołane chorobą, niezdolnością do pracy lub śmiercią pracownika, a w szczególności ogranicza odpowiedzialność uspołecznionego zakładu pracy tylko do szkód spowodowanych naruszeniem obowiązków wynikających z przepisów o ochronie życia i zdrowia pracowników.Takich przepisów nie zawierała natomiast ustawa z 17 III 1932 r. o zaopatrzeniu inwalidzkim, której dotyczy poprzednio powołana uchwała składu 7 sędziów S. N. z 21 IX 1957 r., jak również przeciwnej treści uchwała składu 7 sędziów S. N. z 18 III 1939 r.Jeśli chodzi o dekret z 14 VII 1954 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin, to w rozważanym przedmiocie odpowiedzialności cywilnej wchodzić może w rachubę jedynie przepis art. 12, który nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin m. in. "do roszczeń o wynagrodzenie szkód przeciw osobom trzecim". Jest oczywiste, że przepis ten nie ma na względzie państwa jako podmiotu odpowiedzialności cywilnej za szkodę, gdyż w rozumieniu dekretu, nakładającego na państwo obowiązek określonych świadczeń z powodu inwalidztwa lub śmierci żołnierza, nie może być ono uważane za osobę trzecią. Przepis ten dotyczy zatem innej zupełnie kwestii, niż ta, jaką normuje ustawa z 15 XI 1956 r. o odpowiedzialności państwa za szkodę, wyrządzoną przez funkcjonariuszy państwowych, i w związku z tym nie ma wpływu na odpowiedzialność w ustawie tej unormowaną.Nie można natomiast zgodzić się z poglądem, który usiłuje dopatrzyć się przesłanek do wyłączenia stosowania art. 1-6 powyższej ustawy w fakcie, że cytowany art. 12 dekretu odsyła do przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym tylko co do roszczeń o wynagrodzenie szkód przeciw osobom trzecim. Zdaniem zwolenników tego poglądu, odsyłanie ograniczone do tego zakresu odpowiedzialności, wyłącza dopuszczalność odpowiedniego zastosowania art. 24 dekretu o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym, który jedynie - jako dotyczący odpowiedzialności uspołecznionego zakładu pracy - mógłby usprawiedliwiać dodatkowe obciążenie państwa odpowiedzialnością za szkodę poniesioną przez inwalidę wojennego lub wojskowego wskutek bezprawnego działania lub zaniechania funkcjonariuszy państwowych.Błąd tego rozumowania polega na tym, że upatruje ono w treści art. 24 dekretu o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin źródło odpowiedzialności zakładu pracy za szkodę pracownika, podczas gdy istotnym celem tego przepisu w omawianym zakresie jest nie ustanowienie, lecz ograniczenie odpowiedzialności uspołecznionych zakładów pracy do przypadków, w których choroba, niezdolność do pracy lub śmierć pracownika spowodowane zostały naruszeniem obowiązków, wynikających z przepisów o ochronie życia i zdrowia pracowników. Ponieważ zaś ograniczenia tego rodzaju nie obowiązują w stosunku do nieuspołecznionych zakładów pracy (art. 25 dekretu), ani w stosunku do osób trzecich (art. 26), przeto unormowanie odpowiedzialności takich podmiotów w ust. 2 art. 25 oraz zdaniu drugim art. 26 ma tylko to znaczenie, że redukuje uprawnienia pokrzywdzonego o wartość świadczeń uzyskanych na podstawie dekretu.Takie też jedynie znaczenie można przypisać treści art. 12 dekretu z 14 VIII 1954 r., dotyczącej odesłania do przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin co do roszczeń o wynagrodzenie szkody przeciw osobom trzecim. Należy przy tym nadmienić, że podobny skutek byłby osiągnięty także bez tego odesłania, gdyż przepisy kodeksu zobowiązań w określeniu wysokości odszkodowania dają dostateczną podstawę do uwzględnienia przy jego wymiarze świadczeń uzyskanych przez pokrzywdzonego na podstawie przepisów o zaopatrzeniu inwalidzkim. Odesłanie zaś do art. 24 lub 25 dekretu o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym w ogóle nie mogło wchodzić w rachubę z uwagi na brak jakiejkolwiek analogii między stosunkiem pracy a wykonaniem powinności wojskowej i płynące stąd niepodobieństwo stosowania tych przepisów w ramach unormowania kwestii zaopatrzenia inwalidów wojennych i wojskowych.Jest rzeczą charakterystyczną, że drugi z aktów ustawodawczych, wymieniony w pytaniu, ustawa z 13 XII 1957 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i nadterminowych oraz ich rodzin, mimo że wydany został już po wejściu w życie ustawy z 15 XI 1956 r. o odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych, nie tylko nie zawiera przepisów, które mogłyby usprawiedliwić wyłączenie stosowania tej ustawy, ale nadto w ogóle nie nawiązuje już do przepisów dekretu o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, wiążących się z odpowiedzialnością cywilną za szkodę.W szczególności ustawa ta nie zawiera przepisu analogicznego do art. 12 dekretu z 1 VIII 1954 r., nie odsyła więc do dekretu o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym nawet co do odpowiedzialności za szkodę osób trzecich. Fakt ten wręcz wyłącza możliwość przypisywania art. 12 dekretu z 14 VIII 1954 r. takiego znaczenia, jakie pragnęliby w nim widzieć zwolennicy omówionego poprzednio poglądu. Gdy bowiem stanowisko ich miało być uznane za słuszne, to w konsekwencji należałoby dojść do wniosku, że uprawnieni do świadczeń z tytułu inwalidztwa na zasadzie ustawy z 13 XII 1957 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i nadterminowych oraz ich rodzin - nie mogliby dochodzić wynagrodzenia szkody nawet od osób trzecich, co oczywiście nie byłoby do przyjęcia.Pozostaje do rozważenia ostatnia kwestia, czy rozwiązanie, które wynika z przytoczonych wywodów, daje się pogodzić ze szczególną rolą, jaką w organizacji państwa odgrywają siły zbrojne i związane z tym obowiązki obywateli.Zwolennicy negatywnej odpowiedzi na to pytanie twierdzą zazwyczaj, że odpowiedzialność majątkowa państwa za szkody wyrządzone obywatelom w czasie odbywania powinności wojskowej musiałaby zaciążyć ujemnie na sposobie wykonywania przez organy wojskowe ich zadań oraz ograniczałaby nadmiernie swobodę ich działalności. Podobny jednak argument, wysuwany przeciwko odpowiedzialności państwa za wszystkie tzw. akty władzy, nie przeszkodził wydaniu ustawy z 15 XI 1956 r., która odpowiedzialność taką wprowadziła. Skoro zaś ustawa ta nie tylko nie wyłącza odpowiedzialności za czyny funkcjonariuszy wojskowych, ale nadto wymienia "żołnierzy sił zbrojnych" jako jedną z kategorii funkcjonariuszy, za których czynności państwo odpowiada (art. 2 ust. 2), a więc wyraźnie odpowiedzialność taką przewiduje, brak oczywiście podstaw do odmiennego traktowania szkód doznanych przez obywateli przy wykonywaniu służby wojskowej.Nadmienić przy tym należy, że ocena bezprawności postępowania oraz winy funkcjonariuszy wojskowych wymaga uwzględnienia specyfiki służby wojskowej, która nawet w okresie pokoju - z istoty swej - zawiera poważny element niebezpieczeństwa, a w związku z tym uzasadnia przyjęcie znaczenia szerszego marginesu legalności działania, niż w innej sferze stosunków. Trzeba mieć na uwadze, że w wypadku szkody, doznanej przez żołnierza wskutek rozkazu przełożonego, rozkaz taki, jako z reguły mający charakter zarządzenia w rozumieniu art. 4 ustawy z 15 XI 1956 r., będzie pociągał za sobą odpowiedzialność państwa tylko w sytuacji, w przepisie - tym przewidzianej, tj. w zasadzie - poza uznaniem winy sprawcy przez przełożonego - w razie skazania winnego wyrokiem karnym lub orzeczeniem dyscyplinarnym.Z tych zasad S. N. w składzie całej Izby Cywilnej na przedstawione pytanie prawne postanowił udzielić odpowiedzi, jak w sentencji uchwały.