II CR 912/60

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes Z. Resich. Sędziowie: S. Białek, Z. Wiszniewski. A. Meszorer, J. Majorowicz, H. Dąbrowski, J. Tyszka (sprawozdawca).SentencjaSąd Najwyższy, w sprawie z powództwa Pawła W. przeciwko Skarbowi Państwa (Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w W.) o odszkodowanie, po rozpoznaniu rewizji nadzwyczajnej Generalnego Prokuratora PRL od wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1959 r., stwierdził, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów prawa.Uzasadnienie faktyczneSąd Wojewódzki wyrokiem z dnia 9 maja 1958 r. uwzględnił częściowo powództwo przeciwko Skarbowi Państwa o odszkodowanie za uszkodzenie ciała i wywołaną tym niezdolność do pracy powoda, spowodowaną postrzeleniem go w głowę przez funkcjonariusza W.U.B.P. - Stanisława S.Sąd Wojewódzki ustalił, że S. wyrządził powodowi szkodę nie przy wykonywaniu powierzonych mu czynności, przebywał bowiem wówczas na urlopie i postrzelił powoda przypadkowo w czasie awantury ulicznej.Sąd stanął na stanowisku, że Skarb Państwa nie odpowiada wprawdzie za szkodę powoda na podstawie art. 1 ustawy z dnia 15.XI.1956 r. o odpowiedzialności Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych, odpowiada jednak ze względów słuszności na podstawie art. 5 wymienionej ustawy, zwłaszcza że władza zwierzchnia S. zaniedbała dopilnowania, aby oddał on pistolet służbowy na czas urlopu zgodnie z rozkazem nr 018/52 Ministra Bezpieczeństwa Publicznego z dnia 23.V.1952 r., oraz że sprawca szkody działał w stanie upojenia alkoholowego i zrobił niewłaściwy użytek z przydzielonej mu broni służbowej, a przy tym za postrzelenie powoda, który utracił przez to mowę i doznał paraliżu połowy ciała, został prawomocnie skazany.Sąd Najwyższy, rozpoznając sprawę na skutek rewizji obu stron, wyrokiem z dnia 23 września 1959 r. zmienił wyrok Sądu Wojewódzkiego tylko w części dotyczącej odsetek od zasądzonych na rzecz powoda kwot (w ramach rewizji strony pozwanej, domagającej się zmiany wyroku przez oddalenie powództwa), poza tym zaś obie rewizje oddalił.Podzielając pogląd Sądu pierwszej instancji, Sąd Najwyższy uznał za nietrafny zarzut rewizji Skarbu Państwa, jakoby konieczną przesłanką zastosowania art. 5 ustawy z dnia 15.XI.1956 r. było spowodowanie szkody przez funkcjonariusza państwowego wyłącznie przy wykonywaniu powierzonej mu czynności. Przesłanka taka - według poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku - konieczna jest jedynie w wypadkach odpowiedzialności Państwa na zasadzie winy lub ryzyka (art. 144 i 145 k.z.). Wymieniona ustawa nie wprowadza natomiast podobnego warunku w wypadku odpowiedzialności na zasadzie słuszności przewidzianej w art. 5.Przewidziany w wymienionym przepisie "brak podstaw odpowiedzialności Państwa" zachodzi - według tego poglądu - nie tylko w razie braku winy funkcjonariusza lub braku koniecznego związku przyczynowego pomiędzy jego działaniem a powstaniem szkody (art. 157 § 2 k.z.), lecz także w razie wyrządzenia szkody przez funkcjonariusza państwowego w innych warunkach niż wskazane w art. 1 ustawy, tj. nie przy wykonywaniu powierzonej mu czynności.Wyjątkowa dopuszczalność przyznania odszkodowania od Państwa nawet w razie braku cywilnoprawnych podstaw jego odpowiedzialności zachodzi jednak tylko wtedy, gdy "istnieje szczególne ogniwo" pozwalające powiązać sam fakt wyrządzenia szkody z tym, że jej sprawcą jest właśnie funkcjonariusz państwowy.Takim "szczególnym ogniwem" może być, jak głoszą motywy zaskarżonego wyroku, to, że funkcjonariusz państwowy, wyrządzając szkodę, wykorzystał swoje stanowisko lub użył środka dostępnego dzięki warunkom pełnionej służby.Odmienna wykładnia omawianego przepisu stanowiłaby, według tego poglądu, zaprzeczenie jego najistotniejszej treści, skoro uniemożliwiałaby naprawienie szkody nawet wówczas, gdy przemawiałyby za tym względy słuszności.Prokurator Generalny PRL w rewizji nadzwyczajnej, wniesionej z urzędu w dniu 23 września 1960 r., wnosi o stwierdzenie, że oba wymienione wyroki zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa.Skarżący zarzuca w szczególności naruszenie art. 1 i 5 ustawy z dnia 15.XI.1956 r. i zwalczając pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku wywodzi, że brak którejkolwiek z przesłanek przewidzianych w art. 1 ustawy wyłącza odpowiedzialność Państwa także na podstawie art. 5.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy w powiększonym składzie zważył, co następuje:Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona.Podstawowym założeniem ustawy z dnia 15.XI.1956 r. (Dz. U. Nr 54, poz. 243) jest wprowadzenie zasady pełnej odpowiedzialności Państwa oraz państwowych osób prawnych za szkody wyrządzone przez ich funkcjonariuszy podczas wykonywania powierzonych im czynności niezależnie od tego, czy czynności te dotyczą sfery działalności gospodarczej Państwa, czy też mają charakter aktów władczych organów Państwa jako aparatu przymusu.Brak zasady pełnej odpowiedzialności sprawiał, że Państwo przed wejściem w życie ustawy odpowiadało za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych przy wykonywaniu aktów władczych tylko o tyle, o ile odpowiedzialność taką uzasadniał szczególny przepis prawa.Zasada pełnej odpowiedzialności Państwa nie oznacza jednak, oczywiście, że Państwo ponosi nieograniczoną odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez swych funkcjonariuszy, ustawa zakreśla bowiem jednocześnie w art. 1 generalne granice (ramy) tej odpowiedzialności.Przepis ten wprowadza naczelną zasadę, że Państwo odpowiada za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza państwowego "przy wykonywaniu powierzonej mu czynności".Ustawa zacieśnia zarazem ogólne ramy odpowiedzialności Państwa, wymagając w pewnych wypadkach dalszych przesłanek (art. 4), a jednocześnie rozszerza podstawy tej odpowiedzialności, uzupełniając je zasadą słuszności (art. 5), zawsze jednak w ramach ogólnych zakreślonych w art. 1.Należy przy tym uznać za niesłuszny pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, jakoby z samego tytułu ustawy z dnia.XI.1956 r. wynikał szerszy zakres jej stosowania, niżby to wynikało z brzmienia art. 1 cytowanej ustawy. O zakresie stosowania ustawy decydują bowiem przede wszystkim jej przepisy, chociażby z tej przyczyny, że w większości wypadków określanie granic stosowania ustawy w samym jej tytule nie jest możliwe.Podstawowymi przesłankami odpowiedzialności Państwa w myśl art. 1 ustawy są: 1) istnienie szkody, 2) wyrządzenie szkody przez funkcjonariusza państwowego, 3) wyrządzenie tej szkody przy wykonywaniu powierzonej mu czynności.Każda z wymienionych przesłanek ma znaczenie równorzędne, ustawa bowiem, wprowadzając je jednym przepisem, nie czyni pomiędzy nimi żadnej różnicy w sensie przypisania którejkolwiek z nich znaczenia większego niż pozostałym. Brak więc którejkolwiek z tych przesłanek sprawia, że Państwo nie ponosi odpowiedzialności, co nie wyłącza oczywiście odpowiedzialności samego sprawcy za wyrządzoną przezeń szkodę.Państwo więc nie odpowiada nie tylko wtedy, gdy z czynu niedozwolonego funkcjonariusza państwowego nie powstała żadna szkoda albo gdy szkodę wyrządziła osoba nie będąca funkcjonariuszem państwowym (np. funkcjonariusz spółdzielni), lecz także wtedy, gdy szkodę wyrządził wprawdzie funkcjonariusz państwowy, ale nie przy wykonywaniu powierzonej mu czynności w rozumieniu art. 1 ustawy (por. orzecz. z dnia 21.III.1957 r. 2 CR 406/55 - OSN 1958, poz. 28).Dopiero pozytywne stwierdzenie, że szkoda została wyrządzona w warunkach określonych art. 1 ustawy, uzasadnia odpowiedzialność Państwa, jeśli zachodzą przy tym podstawy takiej odpowiedzialności przewidziane w prawie cywilnym (art. 3), albo gdy zachodzi podstawa przewidziana w art. 5, który głosi, że w braku podstaw odpowiedzialności Państwa według przepisów prawa cywilnego może być przyznane całkowite bądź częściowe wynagrodzenie za szkodę wyrządzoną na osobie, jeżeli przemawiają za tym względy słuszności.Trafnie wskazał Sąd Najwyższy w zaskarżonym wyroku na ścisły związek zachodzący pomiędzy art. 3 i art. 1 ustawy, ale równie ścisły związek, wynikający z tych samych względów, zachodzi także pomiędzy art. 5 i 1 ustawy. Skoro bowiem zarówno art. 3, jak i art. 5, dotyczą tej samej kwestii, a mianowicie określają materialnoprawne podstawy odpowiedzialności Państwa, to i stosunek obu tych przepisów do art. 1 musi być taki sam.Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów, w uzasadnieniu uchwały z dnia 9 listopada 1959 r. 1 CO 33/59 wpisanej do księgi zasad prawnych (OSN 1960, poz. 5), trafnie podniósł, że ustawa z dnia 15.XI.1956 r. w zakresie objętym art. 1 uzupełnia przepisy prawa cywilnego, obok bowiem podstaw odpowiedzialności według przepisów tego prawa kreuje w art. 5 dalszą samodzielną podstawę odpowiedzialności Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych, a mianowicie zasadę słuszności, i że w tym właśnie wyczerpuje się treść art. 5.Gdyby bowiem nie istniał art. 5 ustawy, odpowiedzialność Państwa zachodziłaby tylko wówczas, gdy wynikałaby z podstaw przewidzianych w przepisach prawa cywilnego, a więc w szczególności gdy zachodziłaby odpowiedzialność na zasadzie winy lub na zasadzie ryzyka.Ustawa, mówiąc o "przepisach prawa cywilnego", ma na myśli przepisy powszechnego prawa cywilnego (a więc w szczególności kodeks zobowiązań), a nie swoje własne przepisy. Wynika to nie tylko z art. 3, ale przede wszystkim z art. 5, w którym ustawa wyraźnie przeciwstawiła swą własną normę "przepisom prawa cywilnego" jako przepisom spoza swego obrębu.Stanowisko takie Sąd Najwyższy zajął w wymienionej uchwale przy rozstrzyganiu innego wprawdzie zagadnienia (zagadnienia stosunku art. 5 do art. 6 ustawy), niemniej jednak stanowisko to zachowuje w pełni aktualność również na tle zagadnienia omawianego w sprawie niniejszej.Art. 1 ustawy ma niewątpliwie charakter przepisu prawa cywilnego, co słusznie stwierdził Sąd Najwyższy w zaskarżonym wyroku. Nie wynika stąd jednak, aby brak podstaw odpowiedzialności Państwa według "przepisów prawa cywilnego", o którym mowa w art. 5 ustawy, obejmował również te wypadki, w których brak jest którejkolwiek z przesłanek przewidzianych w art. 1.Art. 5 ustawy nawiązuje wyraźnie i wprost do art. 3, którego zakres rozszerza i uzupełnia. Brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że art. 5 uzupełnia samą podstawę w tym znaczeniu, by można było na jego podstawie zasądzić od Państwa odszkodowanie w tych wypadkach, do których ustawa ze względu na treść art. 1 nie ma zastosowania.Wbrew poglądowi wyrażonemu w zaskarżonym wyroku wykładnia taka bynajmniej nie odbiera przepisowi art. 5 jego najistotniejszej treści. Treść tego przepisu, jak to już z powyższych wywodów wynika, wyczerpuje się w tym, że w ramach hipotezy normy art. 1 uzupełnia on - zasadą słuszności - podstawy odpowiedzialności Państwa przewidziane w powszechnym prawie cywilnym (art. 3). W tym znaczeniu można by powiedzieć, że art. 5 stanowi rozszerzenie przepisu art. 3, z czego jednak bynajmniej nie wynika, aby art. 5 miał sięgać poza hipotezę, art. 1 cytowanej ustawy.Tak więc prawidłowa wykładnia przepisu ustawy z dnia 15.XI.1956 r. prowadzi do wniosku, że odpowiedzialność Państwa na zasadzie słuszności (art. 5) wchodzi w grę tylko wówczas, gdy istnieją wszystkie przesłanki przewidziane w art. 1 ustawy.Pogląd przeciwny, dopatrujący się w art. 5 normy nadrzędnej w stosunku do reszty przepisów ustawy z 15.XI.1956 r., byłby zresztą równoznaczny z całkowitym zaprzeczeniem wyżej powołanej zasady prawnej z dnia 9 listopada 1959 r. 1 CO 33/59.Skoro zatem według ustaleń Sądu Wojewódzkiego (uznanych przez Sąd Najwyższy w zaskarżonym wyroku za prawidłowe) było rzeczą niewątpliwą, że Stanisław S. postrzelił powoda nie przy wykonywaniu powierzonej mu czynności (a nawet nie "przy okazji" takiej czynności) i bez jakiegokolwiek związku ze swym stanowiskiem służbowym (ubrany po cywilnemu, wstąpił do lokalu, by wypić piwo), to uwzględnienie powództwa w tych warunkach nastąpiło z naruszeniem art. 1 i 5 omawianej ustawy.Sam fakt użycia przez Stanisława S. pistoletu, którego nie zostawił on w urzędzie na czas swego urlopu, również nie uzasadniałby odpowiedzialności Skarbu Państwa, albowiem funkcjonariusz bezpieczeństwa nie traci na czas urlopu prawa noszenia broni, szkoda zaś - jak to słusznie podnosi rewizja nadzwyczajna - mogła powstać również przy użyciu przez sprawcę własnego pistoletu. Pomiędzy więc faktem nie pozostawienia pistoletu służbowego w urzędzie a powstaniem szkody powoda nie zachodziłby normalny związek przyczynowy (art. 157 § 2 k.z.).Nie zmienia sytuacji także koncepcja "szczególnego ogniwa", o którym mowa w zaskarżonym wyroku, koncepcja ta bowiem - a jak to wynika z powyższych rozważań - jest w istocie rzeczy wykładnią contra legem. Przyjęcie takiej koncepcji byłoby przy tym niebezpieczne, mogłoby bowiem w praktyce sądowej stwarzać okazję do dowolności przy poszukiwaniu owego "szczególnego ogniwa" w konkretnych wypadkach, a tym samym prowadzić do wyników nie zamierzonych przez ustawodawcę.Z tych względów oraz wobec wniesienia rewizji nadzwyczajnej po upływie terminu sześciomiesięcznego od uprawomocnienia się zaskarżonego wyroku - Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji (art. 399 k.p.c.).