III ARN 8/94

20. Wyrok z dnia 3 marca 1994 r. III ARN 8/94 Nawet oczywistoœć naruszenia prawa nie jest wystarczajšcš przesłankš do uznania, że zaskarżony rewizjš nadzwyczajnš wyrok rażšco narusza prawo w rozumieniu art. 417 § 1 k.p.c. Za rażšce należy uznać tylko takie naruszenie prawa w wyniku którego, powstajš skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworzšdnoœci. Przewodniczšcy SSN: Walery Masewicz, Sędziowie SN: Adam Józefowicz, Jerzy Kwaœniewski, Janusz Łętowski (sprawozdawca), Andrzej Wróbel, Sšd Najwyższy z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po rozpoznaniu w dniu 3 marca 1994 r. sprawy ze skargi Ryszarda W. na decyzję Wojewody Przemyskiego z dnia 31 sierpnia 1992 r., [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwoœci [...] od wyroku Naczelnego Sšdu Administracyjnego-Oœrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 23 wrzeœnia 1993 r. [...] o d d a l i ł rewizję nadzwyczajnš. U z a s a d n i e n i e Minister Sprawiedliwoœci wniósł w dniu 26 stycznia 1994 r. rewizję nadzwy- czajnš od wyroku Naczelnego Sšdu Administracyjnego-Oœrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 23 wrzeœnia 1993 r. [...],wydanego w sprawie ze skargi Ryszarda W. na decyzję Wojewody Przemyskiego z dnia 31 sierpnia 1992 r. [...] w przedmio- cie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Powyższemu wyrokowi zarzucił rażšce naruszenie prawa, w szczególnoœci art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 20 paœdziernika 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz § 12 i 13 rozporzšdzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony œrodowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62). w konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i o przekazanie sprawy Naczelnemu Sšdowi Administracyjnemu-Oœrodek Zamiejscowy w Krakowie do ponownego rozpoznania. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następujšco: Wojewoda Przemyski, po kilkakrotnym rozpatrzeniu sprawy, decyzjš z dnia 31 sierpnia 1992 r. z powołaniem się na przepisy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 28, 29, 53 i 54 Prawa budowlanego i §§ 43, 44 ust. 1 i 48 rozporzšdzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony œrodowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) uchylił decyzję Wójta Gminy D. z dnia 15 czerwca 1992 r. odmawiajšcš Kazimierzowi O. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działce [...] w miejscowoœci [...] i orzekł o udzieleniu pozwolenia na budowę tegoż budynku. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska wyrażonego w decyzji organu I instancji odnoœnie kolizji projektowanego obiektu z wymogami okreœlonymi w § 12 ust. 1 i 2 rozporzšdzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony œrodowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr. 17, poz. 62). Zdaniem organu odwoławczego w zwišzku z istniejšcym zainwestowaniem działki inwestora nie ma innej możliwoœci lokalizacji przedmiotowego obiektu niż ta wskazana na planie zagospodarowania. Wskazana przez inwestora lokalizacja obiektu została poza tym pozytywnie zaopiniowana przez Wojewódzkš Komendę Straży Pożarnej w Przemyœlu oraz przez Zakład Energety- czny w Zamoœciu. Skarga Ryszarda W.-właœciciela sšsiedniej nieruchomoœci-na tę decyzję została oddalona zaskarżonym wyrokiem Naczelnego Sšdu Administracyjnego. W ocenie Sšdu usytuowanie inwestycji Kazimierza O. w niczym nie narusza praw skarżšcego, skoro sporny obiekt ma być usytuowany naprzeciw takiego samego budynku inwentarskiego skarżšcego, wybudowanego także z materiałów niepalnych oraz ze œcianš oddzielenia przeciwpożarowego. Skoro poza tym projektowany budynek ma być budynkiem gospodarczo-garażowym, to-zdaniem Sšdu-na takie usytuowanie go, jak to okreœlono w zaskarżonej decyzji, pozwala także § 13 rozporzšdzenia z dnia 3 lipca 1980 r. W ocenie rewidujšcego powyższy wyrok rażšco narusza powołane wyżej przepisy prawa. Zgodnie ze stanowiskiem Ministra Sprawiedliwoœci przepisy rozporzšdzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony œrodowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62) okreœlajš w Dziale 2 dwa rodzaje wymogów odległoœciowych sytuowania budynków mieszkalnych i gospodarczych na działkach zagrodowych oraz wolnostojšcych jednorodzinnych domów mieszkalnych. Przewidujš mianowicie minimalne normy odległoœciowe projektowanych budynków w odniesieniu do istniejšcej już zabudowy na działkach oraz do granic sšsiednich działek. O ile chodzi o wymóg odległoœciowy sytuowania budynku w odniesieniu do granic sšsiednich działek, to został on w sposób precyzyjny okreœlony w § 12 ust. 1 i 2 powołanego rozporzšdzenia. Stosownie do uregulowania zawartego w § 12 ust. 1 budynki mieszkalne oraz gospodarcze mogš być sytuowane w zasadzie w odległoœci co najmniej 4 m od granic działki. W przypadku, gdy œciana budynku od strony sšsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych, odległoœć ta może być zmniejszona do 3 m. Dalsze zmniejszenie minimalnej odległoœci dozwolone jest tylko wówczas, gdy na działce sšsiedniej istnieje zabudowa w odległoœci większej niż 4 m, lecz wówczas odległoœć między budynkiem istniejšcym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m (§ 12 ust. 2). Wedle wywodów rewizji nadzwyczajnej w sprawie niniejszej bezsporne jest, że zaaprobowana zaskarżonym wyrokiem decyzja Wojewody Przemyskiego udzieliła pozwolenia na usytuowanie budynku gospodarczo-garażowego w odległoœci 1,5 m od granicy z działkš skarżšcego oraz w odległoœci 3 m od jego budynku inwentarsko-składowego. W takiej sytuacji oczywiste jest, że tego rodzaju lokalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego nie spełnia żadnego z wymogów przewidzianych w § 12 ust. 1 i 2 rozporzšdzenia. Nie sposób się też zgodzić ze stanowiskiem Sšdu, iż usytuowanie obiektu w odległoœci 1,5 m od granicy działki spełnia wymóg okreœlony w § 13 rozporzšdzenia. Przepis ten będšcy wyjštkiem od zasad okreœlonych w § 12 (o czym œwiadczy m.in. wymóg uzyskania zgody od terenowego organu administracji państwowej) dopuszcza sytuowanie bezpoœrednio przy granicy działki budynku gospodarczego, przy spełnieniu okreœlonych w nim warunków. Zarówno wykładnia gramatyczna jak i celowoœciowa tego przepisu nie może jednak uzasadniać stanowiska, że skoro dopuszcza on możliwoœć sytuowania budynków gospodarczych bezpoœrednio przy granicy działki, to z tego ma wynikać, że tym bardziej dozwala on na sytuowanie takiego obiektu w odległoœciach mniejszych aniżeli okreœlone § 12 ust. 1 i 2. Dopuszczalnoœć sytuowania budynków gospodarczych bezpoœrednio przy granicy działki ma bowiem swoje racjonalne i pragmatyczne umotywowanie. Zezwala bowiem na zabudowę "zbliœniaczonš", zezwalajšcš właœcicielom sšsiednich działek na optymalne ich wykorzystanie w procesie inwestycyjnym. Jest zaœ oczywiste, że usytuowanie obiektu budowlanego w odległoœci np. 1,5 m jak w sprawie niniejszej, nie tylko, że nie pozwoli na optymalne wykorzystanie sšsiedniej działki w jej prawidłowej zabudowie, lecz wręcz w znakomity sposób je utrudni, zmuszajšc jej właœciciela do usytuowania swojego budynku gospodarczego w odległoœci 6,5 m od granicy działki (§ 12 ust. 2). Wedle poglšdu rewidujšcego oznacza to niewštpliwie ograniczenie uprawnień własnoœciowych właœciciela sšsiedniej działki w zakresie rozporzšdzenia niš na cele inwestycyjne, kolidujšce z ustawowymi gwarancjami zawartymi m.in. w art. 140 kc, a także godzšce w zasadę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego). Rewizja nadzwyczajna wywodzi ponadto, iż przepisy prawa budowlanego należš do bezwzględnie obowišzujšcych i w konsekwencji okreœlonymi w nich wymogami zwišzane sš nie tylko strony postępowania administracyjnego, lecz w takim samym stopniu organy je stosujšce. Stšd też organ odwoławczy nie był władny, bez uprzedniego dokonania odstępstwa od przepisów techniczno-budowla- nych lub norm wydanych w trybie art. 10 Prawa budowlanego, udzielić pozwolenia na budowę z oczywistym naruszeniem wymogów odległoœciowych okreœlonych w Dziale 2 rozporzšdzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. W żadnym zaœ wypadku nie można uznać za zasadny argumentu majšcego przemawiać za koniecznoœciš takiej lokalizacji przedmiotowe- go budynku istniejšcym zainwestowaniem działki inwestora, w sytuacji, gdy zainwestowanie to ma oczywiste znamiona samowoli budowlanej. Sšd Najwyższy zważył, co następuje: Zgodnie z wyraœnie brzmišcym przepisem art. 417 § 1 k.p.c. Sšd Najwyższy może uwzględnić rewizję nadzwyczajnš tylko wówczas, gdy zaskarżony wyrok rażšco narusza prawo. Pojęcie "rażšcego naruszenia" prawa było już wielokrotnie wyjaœniane w orzecznictwie. W œwietle wielu orzeczeń zarówno Sšdu Najwyższego jak i Naczelnego Sšdu Administracyjnego (por. m.in. rekapitulujšcy owo orzecznic- two wyrok Sšdu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. w sprawie III ARN 56/93) rysuje się wyraœnie stanowisko, zgodnie z którym rażšcym naruszeniem prawa jest tylko takie jego naruszenie, w wyniku którego powstajš skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworzšdnoœci. Nawet oczywistoœć naruszenia prawa nie jest wystarczajšcym warunkiem, by tylko z tego względu uznać to naruszenie za rażšce. Różni się ono bowiem od zwykłego naruszenia prawa cechami, które powodujš, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworzšdnego państwa (orzeczenie Naczelnego Sšdu Administracyjnego z dnia 26 lipca 1987 r., SA 929/86). Podobnie stanowisko zajmował też SN w odniesieniu do spraw cywilnych (III CRN 265/67, III CRN 314/87). Można zatem stwierdzić, że mamy w tym zakresie do czynienia z jednolitym orzecznictwem, a Sšd Najwyższy w obecnym składzie nie widzi powodu, aby w odniesieniu do tej właœnie sprawy powyższš linię orzecznictwa naruszać. W sprawie niniejszej mamy do czynienia nie tylko z abstrakcyjnš problema- tykš naruszenia przepisów prawa lecz z koniecznoœciš wyważenia sprzecznych interesów stron postępowania, będšcych właœcicielami sšsiadujšcych ze sobš działek. Jeden z sšsiadów wystawił budynek gospodarczo-garażowy w niewielkiej odległoœci od wspólnej granicy obu działek, co naruszało przepisy lokalizacyjne, ale - jak wyjaœnił na rozprawie przed Sšdem Najwyższym pełnomocnik Wojewody Przemyskiego - praktyka liberalnego traktowania tego rodzaju wymogów jest powszechna na terenie województwa, pod warunkiem dochowania wymagań przeciwpożarowych i w takich sytuacjach administracja skłonna jest wydawać decyzje pozytywne. Obecnie z podobnym zamiarem wystšpił także drugi sšsiad, co jednak wywołuje opór pierwszego, domagajšcego się rygorystycznego stosowania wobec sšsiada tych samych przepisów, które wobec niego samego zostały zastosowane przez administrację ze znacznym liberalizmem. Naczelny Sšd Administracyjny - uwzględniajšc stanowisko administracji wojewódzkiej, która bardzo skrupulatnie przeprowadziła całoœć postępowania w tej sprawie, łšcznie z uzyskaniem pozytywnej opinii Wojewódzkiej Komendy Straży Pożarnej - doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja w œwietle materiału dowodowego zgroma- dzonego w sprawie nie powinna być uznana za naruszajšcš prawo i oddalił skargę. Stanowisko to - jak wspomniano wyżej-kwestionuje wnoszšcy rewizję nadzwyczajnš Minister Sprawiedliwoœci. Sšd Najwyższy nie może jednak podzielić stanowiska rewizji nadzwyczajnej, iż zaskarżony wyrok narusza prawo w sposób rażšcy, co mogłoby stanowić podstawę do jego uchylenia. Należy bowiem mieć na względzie, iż wzruszenie zakwestionowanego wyroku NSA w istocie rzeczy prowadziłoby do zgoła nieuzasadnionego faktycznego uprzywilejowania tylko jednej ze stron postępowania: tej mianowicie, która postawiła swój budynek wczeœniej. Jest to jednak zbyt wštła przesłanka, by na jej podstawie osłabiać działanie fundamentalnej konstytucyjnej zasady, iż wszyscy obywatele sš równi wobec prawa. Sšd Najwyższy podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w orzeczeniu NSA z dnia 10 paœdziernika 1983 r. (I SA 367/83) zgodnie z którym niedopuszczalne byłoby takie prowadzenie postępowania, w którym uwzględnionoby tylko interesy jednej ze stron, nie uwzględniajšc przeciwnych interesów drugiej. Również w orzeczeniu z 30 czerwca 1987 r. (IV SA 129/87) Naczelny Sšd Administracyjny zwrócił uwagę, że jeœli prawo pozostawia organowi administracji pewnš sferę uznania, wówczas naruszenie zasady równoœci stron wobec prawa może być podstawš uchylenia decyzji i to stanowisko - zdaniem obecnego składu Sšdu Najwyższego - zasługuje na aprobatę. Również w orzecznictwie Sšdu Najwyższego - odwołujšcym się w tym zakre- sie do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego - wyrażone jest zbliżone stanowisko. M.in. w orzeczeniu Sšdu Najwyższego z 29 maja 1991 r. (III ARN 18/91) wypowiedziano poglšd, iż obywatele, których prawna i faktyczna sytuacja jest zbliżona, mogš oczekiwać od organów administracji, iż zostanš wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeœli nie o tożsamej treœci. Różnicowanie sytuacji obywateli w podobnych okolicznoœciach możliwe jest tylko w oparciu o zasadniczš różnš sytuację faktycznš, wyraœny nakaz prawa lub ze względu na wyraœny interes publiczny. Muszš to być jednak okolicznoœci wyraœnie w uzasadnieniu decyzji przedstawione, udowodnione i ocenione, jako stwarzajšce konkretnš podstawę do kształtowania treœci decyzji. Takie jednak okolicznoœci w niniejszej sprawie nie zachodzš. Przeciwnie, organy administracji wojewódzkiej wydały w stosunku do obu sšsiadów identyczne pozwolenia budowlane, czemu obecnie sprzeciwia się jeden z sšsiadów, domagajšc się w istocie dla siebie uprzywilejowanej sytuacji, wbrew stanowisku administracji wojewódzkiej i NSA. Skoro jednak tego rodzaju stanowisko strony postępowania nie może podlegać ochronie, nie ma też podstaw, by uznać zaskarżony wyrok NSA za rażšco naruszajšcy prawo. Bioršc te wszystkie okolicznoœci pod uwagę, Sšd Najwyższy na zasadzie art. 421 § 1 k.p.c. orzekł jak w sentencji. ========================================