III AZP 15/86

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia SN T. Żyznowski (sprawozdawca). Sędziowie SN: Ł. Grygołajtys, K. Olejniczak.SentencjaSąd Najwyższy w sprawie ze skargi Krystyny C.-Z. właścicielki Przedsiębiorstwa Zagranicznego (...) na decyzję Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 17 stycznia 1986 r. w przedmiocie zezwolenia na uruchomienie filii przedsiębiorstwa w S. po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 lipca 1986 r. do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c.:"Czy w sprawach o wydanie zezwolenia na prowadzenie na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności wydawniczej i poligraficznej przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne właściwy jest organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia wojewódzkiego czy Minister Kultury i Sztuki?"podjął następującą uchwałę:Do wydania zezwolenia na prowadzenie działalności wydawniczej i poligraficznej na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej przez zagraniczne podmioty gospodarcze właściwymi są: terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia wojewódzkiego oraz Minister Kultury i Sztuki - każdy w zakresie swego działania (§ 8 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1985 r. w sprawie szczegółowych warunków wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne - Dz. U. Nr 48, poz. 247).Uzasadnienie faktyczneWojewoda B. powołując się na treść art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne (Dz. U. Nr 19, poz. 146) zezwolił, decyzją z dnia 8 grudnia 1983 r. Krystynie C.-Z. na prowadzenie m.in. działalności wydawniczej i poligraficznej wraz z introligatorstwem w zakresie książek dla dzieci oraz usług introligatorskich. Otrzymująca zezwolenie zobowiązana została do przedstawienia Ministerstwu Kultury i Sztuki rocznego planu tytułowego oraz złożenia obowiązującego w tym zakresie sprawozdania, stosowania przepisów prawnych dotyczących zakładów wydawniczych i stosowania obowiązujących przepisów prawa autorskiego. Przytoczona decyzja poprzedzona została pismem Ministerstwa Kultury i Sztuki opatrzonym datą 6 grudnia 1983 r. i adresowanym do Urzędu Wojewódzkiego w B. powołującym się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 1983 r. w sprawie szczegółowego zakresu i trybu działania Ministra Kultury i Sztuki (Dz. U. Nr 32, poz. 150), a zawierającym informację o wyrażeniu zgody na wydanie w 1984 r. przez Krystynę C.-Z. prowadzącą firmę polonijną (...) w S. gmina W., woj. b., 10 do 15 książek w zakresie literatury dziecięcej do lat 10.Powołując się na § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1984 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania zezwoleń, rejestracji i kontroli przedsiębiorstw oraz zakładów i urządzeń poligraficznych (Dz. U. Nr 40, poz. 213) Minister Kultury i Sztuki udzielił dnia 11 marca 1985 r. zezwolenia Przedsiębiorstwu Polonijno-Zagranicznemu (...) w S. na prowadzenie działalności poligraficznej w zakresie wykonywania usług dla koncesjonowanych wydawnictw i innych jednostek gospodarki uspołecznionej, jak również na produkcję wydawniczą własną, udzielając jednorazowego zezwolenia. Dalsze postanowienia tego zezwolenia zawierają określenie szczegółowych warunków, obowiązek przestrzegania których obciąża właścicielkę Przedsiębiorstwa Krystynę C.-Z. Kolejną decyzją z dnia 28 października 1985 r. (powziętą po uzyskaniu negatywnej opinii Urzędu Miasta W.) Wojewoda (...) odmówił Krystynie C.-Z. zgody na uruchomienie w S. (woj. stołeczne) zakładu filialnego w zakresie działalności poligraficzno-wydawniczej. Ta decyzja została dnia 17 stycznia 1986 r. utrzymana w mocy przez Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług.Krystyna C.-Z. zaskarżając powyższą decyzję, zarzuciła jej naruszenie przepisu art. 8 ust. 2 i art. 24 ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia działalności gospodarczej przez zagraniczne osoby prawne oraz fizyczne (jedn. tekst: Dz. U. z 1985 r. Nr 13, poz. 58) oraz licznych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art.: 7, 8, 9, 10 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 107 § 3 i art. 140. Ponadto skarżąca twierdziła, że jeżeli ma zezwolenie wydane przez Ministra Kultury i Sztuki na prowadzenie w S. działalności poligraficznej i wydawniczej, to rozważenia wymaga zasadność wydawania przez Wojewodę (...) oddzielnego zezwolenia na prowadzenie w tej miejscowości zakładu produkcyjnego.Rozpoznając skargę Sąd Administracyjny przedstawił przytoczone w postanowieniu zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które omówione zostały w uzasadnieniu tego postanowienia.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy zważył, co następuje:Podporządkowanie działalności poligraficzno-wydawniczej Ministrowi Kultury i Sztuki nastąpiło już w ustawie z dnia 4 maja 1982 r. o urzędzie Ministra Kultury i Sztuki (Dz. U. Nr 14, poz. 112). Unormowanie to wyprzedzało stworzenie ustawowej podstawy do rozwijania w Polsce przez cudzoziemców działalności gospodarczej nie wyłączając poligraficzno-wydawniczej.Podstawę taką stanowi ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne (jedn. tekst: Dz. U. z 1985 r. Nr 13, poz. 58). Ramowe unormowanie w powołanej ustawie o urzędzie Ministra Kultury i Sztuki oraz szczególne zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 1983 r. w sprawie szczegółowego zakresu i trybu działania Ministra Kultury i Sztuki (Dz. U. Nr 32, poz. 150) wywarły określone i zrozumiałe konsekwencje w późniejszych aktach normatywnych regulujących zasady i tryb udzielania (cofania) zezwoleń na prowadzenie działalności w sprawach pozostających w zakresie działania Ministra Kultury i Sztuki. Mianowicie stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24) na prowadzenie działalności poligraficznej oraz usługowej w zakresie małej poligrafii obejmującej wszelkiego rodzaju powielarnie i światłokopiarnie zezwolenia udziela Minister Kultury i Sztuki. Konkretyzację tych zasad zawierają przepisy wykonawcze zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1984 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania zezwoleń, rejestracji i kontroli przedsiębiorstw oraz zakładów i urządzeń poligraficznych (Dz. U. Nr 40, poz. 213).Wprowadzone zmiany w przepisach obowiązujących, a dotyczące przedmiotu unormowanego w prawie prasowym i przytoczonym rozporządzeniu (art. 55 i nast. prawa prasowego) potwierdzają dążenie ustawodawcy, aby zakresem działania Ministra Kultury i Sztuki objąć całokształt regulacji związanej z wydawaniem zezwoleń na prowadzenie działalności poligraficznej oraz usługowej w zakresie małej poligrafii. Prawo prasowe nie zawiera przepisu przejściowego, który by określał stosunek do przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne (jedn. tekst: Dz. U. z 1985 r. Nr 13, poz. 58) oraz do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1985 r. w sprawie szczegółowych warunków wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne (Dz. U. Nr 48, poz. 247). Obowiązujący stan prawny nie daje żadnych podstaw do podzielenia zapatrywania, jakoby ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. normowała na zasadzie wyłączności (bądź nadrzędności jej charakteru w stosunku do innych równorzędnych aktów prawnych) działalność podmiotów zagranicznych, i to bez względu na zamierzoną dziedzinę tej działalności. Z kolei przepisy normujące zakres działania Ministra Kultury i Sztuki nie mogą być - wbrew twierdzeniom skarżącej - traktowane jako przepisy szczególne w stosunku do ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. statuującej właściwość (z wyjątkiem, gdy chodzi o eksport i import) organu administracji państwowej. Są to zatem przepisy odrębne. Między organami je stosującymi nie zachodzi żaden stosunek zależności organizacyjnej. Nie nałożono na nie obowiązku współdziałania, wyrażania opinii, zgody bądź w innej formie prezentacji własnego stanowiska. Każdy z tych uprawnionych organów orzeka w ramach swoich kompetencji, a ich objawy woli są sobie równorzędne. Dokonane rozgraniczenie kompetencji tych organów i ich wzajemne respektowanie nie stwarza sytuacji i obaw wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny, ale przeciwnie wręcz je wyklucza, aby jedna z decyzji powtarzała treść poprzednio wydanej, a więc mogłaby być zbędna ze skutkami określonymi w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.Konsekwencją tak ukształtowanego stanu prawnego jest konieczność uzyskania - niezależnie od zezwolenia wydanego na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. - odrębnego zezwolenia na prowadzenie określonego w przepisach rodzaju działalności. W takim wypadku - jak to stanowi poddany krytyce § 8 ust. 3 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1985 r. w sprawie szczegółowych warunków wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne - jeżeli w myśl przepisów odrębnych podjęcie określonego rodzaju działalności wymaga uzyskania odrębnego zezwolenia, organ administracji, wydając zezwolenie, zamieszcza w nim warunek, że rozpoczęcie określonego rodzaju działalności może nastąpić po uzyskaniu odrębnego zezwolenia.Rozważenie o zaletach i mankamentach przedstawionego stanu prawnego przekracza kognicję Sądu Najwyższego rozstrzygającego - w myśl art. 391 k.p.c. - o istniejącym stanie prawnym. Przytoczony i jednoznaczny przepis § 8 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1985 r. jest przykładem wyboru przez ustawodawcę określonego modelu decyzji, odpowiedniego przy rozstrzyganiu określonego rodzaju spraw. Jeżeli taki właśnie model ma zapewnić osiągnięcie założonych przez prawodawcę celów społeczno-gospodarczych i stanowić wystarczający środek ingerencji (metodą administracyjną) w działalność przedsiębiorstw zagranicznych bądź z udziałem zagranicznym, to właściwe organy administracyjne muszą działać stosownie do obowiązującego je modelu. Uprawnienia do wyboru takiego właśnie modelu decyzji i obwarowania jej dodatkowym postanowieniem nie sposób w obowiązującym stanie prawnym kwestionować (art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wymaganie uzyskania dalszych jeszcze zezwoleń - poza zezwoleniem na prowadzenie na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej - nie jest szczególne, wyjątkowe przewidziane w omawianych przepisach. Dla ilustracji można przytoczyć zbliżone unormowanie zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 marca 1934 r. o warunkach dopuszczenia zagranicznych spółek z ograniczoną odpowiedzialnością do działalności na obszarze Rzeczypospolitej (Dz. U. Nr 31, poz. 281). Stosownie do § 11 tego rozporządzenia uzyskanie zezwolenia na działalność na obszarze Rzeczypospolitej nie zwalnia spółki od konieczności uzyskania innych uprawnień, wymaganych przez obowiązujące przepisy na wykonywanie przedsiębiorstwa spółki. Dlatego wypływający z analizy powyższych przepisów wniosek i w następstwie tego treść udzielonej odpowiedzi jest zbieżna z istotą unormowania zawartego w § 8 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1985 r. w sprawie szczegółowych warunków wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne.Istota rozstrzyganego sporu skupia się na negatywnej dla skarżącej decyzji Wojewody (...), utrzymanej w mocy decyzją Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług. Skarżąca uzyskała pozytywną decyzję Ministra Kultury i Sztuki i dowodziła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (a także Sądem Najwyższym), że decyzja ta jest wystarczająca do uruchomienia produkcji w S. (w branży poligraficzno-wydawniczej). Odnośnie do tej decyzji zostało wyrażone w uzasadnieniu przedstawionego zagadnienia prawnego zapatrywanie, że "... może się rodzić wątpliwość" co do zgodności aktu delegowanego, jakim jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1984 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania zezwoleń, rejestracji i kontroli przedsiębiorstw oraz zakładów i urządzeń poligraficznych, z zakresem upoważnienia ustawowego zawartym w art. 30 ust. 6 prawa prasowego.Kwestia ta w przedstawionych i bezspornych okolicznościach jest w istocie bezprzedmiotowa dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli bowiem przepis art. 391 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a. zakłada wyjaśnienie przedstawionego zagadnienia i udzielenie odpowiedzi tylko w zakresie potrzebnym do rozstrzygnięcia sprawy, to bezsporna jest okoliczność, że poza tym zakresem pozostaje pozytywna decyzja Ministra Kultury i Sztuki, co czyni sygnalizowaną wątpliwość jako nie znajdującą podstawy w tych przepisach. Powyższe uzasadnia pozostawienie jej poza zakresem rozważań Sądu Najwyższego i treścią udzielonej odpowiedzi.