V KK 245/21

Sygn. akt V KK 245/21 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 czerwca 2021 r. Sąd Najwyższy w składzie: SSN Tomasz Artymiuk (przewodniczący) SSN Małgorzata Gierszon SSN Zbigniew Puszkarski (sprawozdawca) Protokolant Katarzyna Wełpa w sprawie S. Z. ukaranego za wykroczenia z art. 54 k.w. i in. po rozpoznaniu w Izbie Karnej na posiedzeniu w trybie art. 535 § 5 k.p.k. w dniu 29 czerwca 2021 r. kasacji wniesionej przez Rzecznika Praw Obywatelskich na korzyść ukaranego od wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w W. z dnia 24 lipca 2020 r., sygn. akt VII W (…) 1. uchyla zaskarżony wyrok i uniewinnia S. Z. od popełnienia zarzuconych mu czynów; 2. kosztami postępowania w sprawie obciąża Skarb Państwa. UZASADNIENIE Przedstawiciel Komisariatu Policji w W. skierował do Sądu Rejonowego w W. wniosek o ukaranie S.Z., obwiniając go o to, że: 2 - w dniu 2 kwietnia 2020 r. ok. godziny 12.40 w W. przy ul. Ś. nie przestrzegał zakazu przemieszczania się w związku z wystąpieniem stanu epidemii, tj. o czyn z art. 54 k.w. w zw. z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, - w tym samym miejscu i czasie wbrew zakazowi związanemu z wystąpieniem stanu epidemii, przebywał na terenie pełniącym funkcje publiczne i pokrytym roślinnością terenie zielonym, tj. o czyn z art. 54 k.w. w zw. z § 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Sąd Rejonowy w W. wyrokiem nakazowym z dnia 24 lipca 2020 r., sygn. akt VII W (…), uznał S. Z. za winnego popełnienia zarzuconych mu czynów i za to na podstawie art. 54 k.w. w zw. z art. 9 § 2 k.w. wymierzył mu karę nagany. Zwolnił obwinionego od ponoszenia kosztów sądowych i nie wymierzył mu opłaty. Wyrok ten uprawomocnił się bez wniesienia sprzeciwu przez obwinionego z dniem 22 sierpnia 2020 r. Kasację od opisanego wyroku nakazowego wniósł na podstawie art. 110 § 1 k.p.w. Rzecznik Praw Obywatelskich. Zaskarżając orzeczenie w całości na korzyść ukaranego, zarzucił „rażące i mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie prawa materialnego, tj. art. 54 k.w. w zw. z § 5 oraz § 17 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 566 z późn. zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy czyn przypisany S. Z. nie wyczerpywał znamion tego wykroczenia” i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uniewinnienie S. Z. od popełnienia przypisanego mu wykroczenia. Sąd Najwyższy zważył, co następuje. Kasacja jest oczywiście zasadna i jako taka podlegała uwzględnieniu w całości w trybie art. 535 § 5 k.p.k., tj. na posiedzeniu bez udziału stron. Wpisuje się ona w liczny już ciąg skarg Rzecznika Praw Obywatelskich, które dały sposobność wypowiedzenia się Sądowi Najwyższemu odnośnie karania za wykroczenia osób, 3 którym zarzucono naruszenie tzw. regulacji covidowych i wykazania, że karanie to było bezpodstawne. Szereg orzeczeń tego Sądu Autor kasacji powołał jako potwierdzających jego pogląd o bezpodstawności ukaraniu S. Z. Rację ma Skarżący, że czyny przypisane temu obwinionemu (w zarzucie kasacji i jej wniosku omyłkowo wzmiankowano o jednym wykroczeniu) nie wyczerpują znamion wykroczenia z art. 54 k.w., a zatem nie było możliwym ukaranie go na podstawie tego przepisu i wymierzenie mu kary nagany. Wynika to z następujących powodów. Jako podstawę odpowiedzialności karnej S. Z. wskazano art. 54 k.w. w zw. z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz art. 54 k.w. w zw. z § 17 ust. 1 tego rozporządzenia. Zgodnie z dyspozycją art. 54 k.w. karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany podlega ten, kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych. Powołany wyżej przepis kodeksu wykroczeń ma charakter przepisu blankietowego zupełnego, sam w sobie nie zawiera bowiem znamion czynu zabronionego, natomiast penalizuje zachowanie polegające na „wykroczeniu” przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych. Do wypełnienia znamion tego wykroczenia, skutkującego możliwością pociągnięcia obwinionego do odpowiedzialności, niezbędne jest naruszenie przez niego przepisów porządkowych o zachowaniu się w miejscach publicznych, które to przepisy muszą zostać wydane na podstawie konkretnego, ważnego, zgodnego z prawem upoważnienia ustawowego i w granicach tego upoważnienia, przy czym chodzi tu zarówno o przepisy prawa miejscowego, jak i powszechnie obowiązujące przepisy rangi podustawowej – tj. rozporządzenia. W rozpatrywanej sprawie nie sposób uznać, by wszystkie przepisy, w tym § 5 i § 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, mające stanowić wypełnienie normy blankietowej z 4 art. 54 k.w., zostały wydane na podstawie prawidłowego upoważnienia ustawowego i w jego granicach. Wspomniane rozporządzenie Rady Ministrów zostało wydane z powołaniem się na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (wtedy Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284, 322, 374 i 567). Art. 46a tej ustawy stanowi, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast w art. 46b unormowano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić m.in. czasowe ograniczenie określonego sposobu poruszania się (art. 46b pkt 1 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 1), nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach (art. 46b pkt 10) oraz nakaz określonego sposobu przemieszczania się (art. 46b pkt 12). W zakresie wszystkich tych elementów w drodze rozporządzenia wolno było zatem wprowadzić ograniczenia co do „określonego” miejsca, obiektu, obszaru czy też „określonego” sposobu poruszenia się czy przemieszczania. Brak jest natomiast delegacji ustawowej do ukształtowania w drodze rozporządzenia ograniczeń o charakterze ogólnym, generalnym, powszechnym. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii zakaz przemieszczania się na obszarze 5 Rzeczypospolitej Polskiej osób przebywających na tym obszarze (§ 5) oraz zakaz korzystania z pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni, w szczególności: parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, zoologicznych, jordanowskich i zabytkowych, a także plaż (§ 17 ust. 1) mają właśnie charakter ogólny, generalny, adresowany erga omnes. Co więcej, Sąd orzekający powinien mieć na uwadze, że przyjęty za podstawę ukarania S. Z. art. 54 k.w. zawiera odesłanie do przepisów porządkowych wydawanych w celu zapewnienia porządku i spokoju publicznego. W konsekwencji, w razie naruszenia przepisów, które mają inny przedmiot ochrony, nie jest możliwe jego zastosowanie (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2003 r., P 10/02, OTK-A 2003, z. 6, poz. 62). Zatem Autor kasacji słusznie wskazał, że skoro „przepisy porządkowe, o których mowa w art. 54 k.w. mają mieć właśnie za zadanie ochronę porządku i spokoju publicznego, to tym samym w polu penalizacji tego przepisu nie mieszczą się regulacje odnoszące się do innych sfer życia, np. do ochrony zdrowia publicznego”. Celem ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi jest ochrona zdrowia publicznego, nie zaś porządku i spokoju publicznego, co jasno wynika z jej tytułu, jak też z art. 1, który stanowi, że ten akt prawny określa: 1) zasady i tryb zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym zasady i tryb rozpoznawania i monitorowania sytuacji epidemiologicznej oraz podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia, przecięcia dróg szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie; 2) zadania organów administracji publicznej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi; 3) uprawnienia i obowiązki świadczeniodawców oraz osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W konsekwencji trzeba zgodzić się ze skarżącym, że celem opartego na tej ustawie rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. 6 było „zapobieżenie rozprzestrzenianiu się epidemii i zminimalizowanie jej negatywnych skutków, a więc ochrona zdrowia publicznego, a w ramach tak zakreślonego celu – realizacja konstytucyjnego obowiązku zwalczania chorób zakaźnych (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP)”. Wyklucza to uznanie któregokolwiek z przepisów rozporządzenia za dopełniający art. 54 k.w. (zamieszczony w rozdziale VIII tego Kodeksu – wykroczenia przeciwko porządkowi i spokojowi publicznemu) przepis porządkowy o zachowaniu się w miejscach publicznych (zob. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 26 marca 2021 r., II KK 40/21; z dnia 8 kwietnia 2021 r., II KK 75/21; z dnia 5 maja 2021 r., V KK 132/21). Przepis wymienionego rozporządzenia, o ile zostałby wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, mógłby natomiast dopełniać któryś z przepisów zamieszczonych w rozdziale XIII Kodeksu wykroczeń, grupującym wykroczenia przeciwko zdrowiu, w szczególności art. 116 § 1a stanowiący, że podlega karze grzywny albo karze nagany osoba, która nie przestrzega zakazów, nakazów, ograniczeń lub obowiązków określonych w przepisach o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Rzecz jednak w tym, że przepis ten został wprowadzony do Kodeksu wykroczeń po dacie będącego przedmiotem osądu zachowania S. Z., mianowicie przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanych z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U. poz. 2112). Można przy tym zauważyć, że uzupełnienie Kodeksu wykroczeń o art. 116 § 1a każe przyjąć, iż sam ustawodawca uznał, że art. 54 tego Kodeksu nie może stanowić podstawy prawnej do karania za zachowania naruszające unormowania zawarte w akcie prawnym, którego przedmiotem jest zapobieganie oraz zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Reasumując, w realiach niniejszej sprawy brak było podstaw do ukarania obwinionego S. Z. na podstawie art. 54 k.w., gdyż nie popełnił on wykroczeń. Jego zachowanie było przejawem korzystania z zagwarantowanych mu konstytucyjnie praw i wolności. Mając na uwadze powyższe, Sąd Najwyższy uchylił zaskarżony wyrok i uniewinnił S. Z. od popełnienia zarzucanych mu czynów, o kosztach postępowania rozstrzygając zgodnie z art. 119 § 2 pkt 1 k.p.w. 7