III AZP 18/88

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia SN Z. Marmaj. Sędziowie SN: G. Bieniek (sprawozdawca), K. Kołakowski. SentencjaSąd Najwyższy w sprawie ze skargi Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w R. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w O. z dnia 29 lutego 1988 r. w przedmiocie nakazu inspektora pracy po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w W. postanowieniem z dnia 16 listopada 1988 r. do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c.:"Czy Państwowa Inspekcja Pracy, działająca na podstawie ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (jedn. tekst: Dz. U. z 1985 r. Nr 54, poz. 276) jest upoważniona do nadzoru i kontroli przestrzegania przez rolnicze spółdzielnie produkcyjne, nie zatrudniające pracowników na podstawie umowy o pracę, przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy?"podjął następującą uchwałę:Państwowa Inspekcja Pracy nie jest upoważniona do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania przez rolnicze spółdzielnie produkcyjne, nie zatrudniające pracowników na podstawie umowy o pracę, przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Uzasadnienie faktycznePodstawę prawną działalności organów Państwowej Inspekcji Pracy stanowią przepisy ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (jedn. tekst: Dz. U. z 1985 r. Nr 54, poz. 276). Przepisy te nawiązują do art. 209 § 2 k.p., w którym stwierdzono, że zakres działania i organizację inspekcji pracy określają odrębne przepisy. Podstawowe zadania Państwowej Inspekcji Pracy określono w art. 1 powołanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem jest to organ powołany do nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Takie określenie podstawowego zadania Państwowej Inspekcji Pracy także nawiązuje do treści art. 209 § 1 k.p., w którym postanowiono, iż nadzór nad stanem bezpieczeństwa i higieny pracy oraz nad przestrzeganiem prawa pracy sprawuje inspekcja pracy. Szczegółowy zakres działania Państwowej Inspekcji Pracy określono natomiast w art. 8 ust. 1 powołanej ustawy. W przepisie tym stwierdzono m.in., że do zakresu działalności Państwowej Inspekcji Pracy należy nadzór i kontrola przestrzegania przez zakłady pracy prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Już z tego sformułowania wynika, że uprawnienia Państwowej Inspekcji Pracy do nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy odnoszą się - podmiotowo - do zakładów pracy. Wniosek ten jednoznacznie potwierdza art. 11 ust. 1 tej ustawy, w którym postanowiono, iż nadzorem i kontrolą Państwowej Inspekcji Pracy są objęte wszystkie zakłady pracy. Jeśli tak jednoznacznie określono podmiotowo zakres uprawnień kontrolnych i nadzorczych Państwowej Inspekcji Pracy, to odpowiedzi wymaga pytanie, czy rolnicza spółdzielnia produkcyjna nie zatrudniająca pracowników jest zakładem pracy w rozumieniu przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Przepisy tej ustawy nie definiują samodzielnie pojęcia zakładu pracy, a zatem należy sięgnąć do kodeksowej definicji zakładu pracy. Zgodnie z art. 3 k.p. zakładem pracy jest jednostka organizacyjna zatrudniająca pracowników, choćby nie posiadała osobowości prawnej. Wynika z tego, że jednym z podstawowych elementów składowych prawnej definicji zakładu pracy jest samodzielne zatrudnianie pracowników przez jednostkę organizacyjną, a więc zatrudnianie na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Tego wymagania nie spełnia rolnicza spółdzielnia produkcyjna, która nie zatrudnia pracowników, lecz w której pracę świadczą jej członkowie w ramach stosunku członkostwa. Z ukształtowanego już orzecznictwa Sądu Najwyższego (np. uchwała z dnia 5 czerwca 1986 r. III PZP 32/86 - OSNCP 1987, z. 2-3, poz. 36; z dnia 19 czerwca 1986 r. III PZP 30/86 - OSNCP 1987, z. 4, poz. 59) wynika bowiem jednoznacznie, że stosunek prawny łączący spółdzielnię produkcyjną z członkiem, mającym - zgodnie z art. 155 prawa spółdzielczego - prawo i obowiązek w niej pracować, jest stosunkiem cywilnoprawnym, unormowanym przez przepisy prawa cywilnego. Z powyższego wynika, że skoro rolnicza spółdzielnia produkcyjna, nie zatrudniająca osób na podstawie umowy o pracę, nie może być uznana za zakład pracy, to tym samym nie można wyprowadzić kompetencji Państwowej Inspekcji Pracy w stosunku do rolniczych spółdzielni produkcyjnych z art. 11 ust. 1 ustawy, skoro według tego przepisu nadzorem i kontrolą organów Państwowej Inspekcji Pracy są objęte wszystkie zakłady pracy, a więc tylko jednostki będące zakładami pracy. Trafność tej tezy potwierdza treść art. 304 § 4 pkt 2 k.p. Zgodnie z tym przepisem właściwi ministrowie w porozumieniu z Ministrem Pracy, Płac i Spraw Socjalnych oraz po porozumieniu z zarządem głównym właściwych związków zawodowych określają w drodze rozporządzeń zakres i sposób stosowania przepisów działu X kodeksu pracy przy wykonywaniu pracy przez członków rolniczych spółdzielni produkcyjnych i członków ich rodzin. W związku z tym unormowaniem należy zwrócić uwagę na następujące kwestie:Po pierwsze, przepisy działu X kodeksu pracy normujące bezpieczeństwo i higienę pracy dotyczą wprost tylko jednostek organizacyjnych uznanych za zakład pracy oraz zatrudnionych w nich pracowników. Po wtóre, jeśli w zakładzie pracy odbywają zajęcia uczniowie lub studenci nie będący pracownikami, to obowiązek zakładu zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków zajęć wynika z przepisu szczególnego (art. 304 § 1 k.p.). Podobnie dotyczy to szkół i innych zakładów naukowych w stosunku do osób pobierających naukę; odbywających zajęcia praktyczno-techniczne lub wykonujących prace społecznie użyteczne (art. 304 § 2 k.p.).Po trzecie, z mocy szczególnego przepisu (art. 304 § 3 k.p.) unormowanie zawarte w art. 207 k.p. stosuje się odpowiednio do organów państwowych kierujących pracą wykonywaną przez obywateli na innej podstawie niż stosunek pracy lub jednostek organizujących pracę w ramach czynów społecznych. Po czwarte, podobnie jak w rolniczych spółdzielniach produkcyjnych, zakres stosowania działu X kodeksu pracy wobec członków straży pożarnej oraz osób świadczących pracę w zakładach karnych i dla nieletnich, mają określić rozporządzenia wykonawcze. Jeśli te rozwiązania prawne odnieść do przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, w której uprawnienia tego organu określono przedmiotowo (art. 8) i podmiotowo (art. 11), to nie można wyprowadzić domniemania kompetencji Państwowej Inspekcji Pracy wyłącznie z przedmiotowego określenia zakresu jej zadań. Innymi słowy, jeśli przepis szczególny nałożył na określoną jednostkę, nie będącą zakładem pracy, obowiązek stosowania przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy, to fakt ten nie przesądza o kompetencji Państwowej Inspekcji Pracy do nadzoru i kontroli. Odnosząc te rozważania do rolniczych spółdzielni produkcyjnych należy stwierdzić, że właściowość Państwowej Inspekcji Pracy do sprawowania kontroli i nadzoru nad warunkami bhp w tych spółdzielniach mogłaby - w aktualnym stanie prawnym - wynikać jedynie z rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 304 § 4 pkt 2 k.p., skoro w rozporządzeniu tym powinien być określony zakres i sposób stosowania przepisów działu X kodeksu pracy, a więc także art. 209 § 1 k.p., stanowiącego, iż nadzór nad stanem bezpieczeństwa i higieny pracy oraz nad przestrzeganiem prawa pracy sprawuje inspekcja pracy. Takie rozporządzenie jednak nie zostało wydane. W tej sytuacji należy sięgnąć do art. XXIV przepisów wprowadzających kodeks pracy. Zgodnie z tym przepisem, jeśli kodeks pracy lub ustawa wprowadzająca kodeks pracy przewidują wydanie przepisów wykonawczych, stosuje się do czasu wydania tych przepisów przepisy dotychczasowe, chyba że są one sprzeczne z przepisami kodeksu pracy lub ustawy, tj. przepisów wprowadzających kodeks pracy. W rozważanej kwestii takie przepisy dotychczasowe istnieją. Chodzi tu o rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 września 1966 r. w sprawie stosowania niektórych przepisów ustawy o bezpieczeństwie i higienie pracy przez rolnicze spółdzielnie produkcyjne i kółka rolnicze przy wykonywaniu prac przez członków tych spółdzielni i kółek (Dz. U. Nr 42, poz. 255). Te właśnie przepisy obowiązują - z mocy art. XXIV przep. wprow. k.p. - nadal, gdyż - generalnie biorąc - nie pozostają one w sprzeczności z przepisami kodeksu pracy. W tych zaś przepisach (§ 2 ust. 3) upoważnionym i zobowiązanym do kontroli stanu realizacji zadań wynikających z rozporządzenia, a więc zadań w zakresie stosowania przepisów o bezpieczeństwie i higienie pracy, są związki rolniczych spółdzielni produkcyjnych przy współudziale instruktorów mechanizacji i właściwych do spraw rolnych organów administracji państwowej. W związku z tym może powstać pytanie, czy § 2 ust. 3 tego rozporządzenia nie pozostaje w sprzeczności z art. 209 § 1 k.p., w którym stwierdzono, że nadzór nad stanem bezpieczeństwa i higieny pracy sprawuje inspekcja pracy. Na tak sformułowane pytanie należy odpowiedzieć negatywnie. Po pierwsze, zgodnie z art. 209 § 2 k.p. zakres działania inspekcji pracy określają odrębne przepisy. Ten zakres (od strony podmiotowej) określono w art. 11 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w ten sposób, że nadzorem i kontrolą objęte są wszystkie zakłady pracy, a więc nie są objęte jednostki organizacyjne nie będące zakładami pracy. Po wtóre, zgodnie z art. 304 § 4 k.p. dopiero w rozporządzeniu wykonawczym można określić zakres i sposób stosowania do rolniczych spółdzielni produkcyjnych działu X kodeksu pracy, a więc także art. 209 k.p.Reasumując, w obowiązującym stanie prawnym brak podstaw do przyjęcia poglądu, aby Państwowa Inspekcja Pracy była upoważniona do sprawowania nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy przez rolnicze spółdzielnie produkcyjne, które nie zatrudniają pracowników. Trafność tej tezy potwierdzają także przepisy prawa spółdzielczego, które regulują status prawny rolniczych spółdzielni produkcyjnych. W przepisach tych eksponuje się jedną z podstawowych cech spółdzielni, tj. jej samodzielność (art. 2 § 1). Swoistą gwarancją tej samodzielności jest art. 2 § 2 prawa spółdzielczego, według którego organy władzy terenowej i organy administracji państwowej mogą wydawać wiążące spółdzielnię przepisy prawne i decyzje na podstawie i w zakresie upoważnień przewidzianych w przepisach ustawowych. Mutatis mutandis zasadę tę należy odnieść także do Państwowej Inspekcji Pracy. Skoro zaś przepisy o Państwowej Inspekcji Pracy (ustawa z dnia 6 marca 1981 r.) nie zawierają takiego upoważnienia, a przepisy przewidziane w art. 304 § 4 pkt 2 k.p. nie zostały dotychczas wydane (jako przepisy wykonawcze wydane na podstawie upoważnienia ustawowego), to tym samym brak podstawy prawnej do podejmowania przez Państwową Inspekcję Pracy wiążących decyzji wobec rolniczych spółdzielni produkcyjnych. Z tych względów udzielono odpowiedzi jak w sentencji.