III CO 4/86

Skład orzekającyPrzewodniczący Kolegium: sędzia SN K. Kołakowski. Członkowie Kolegium: sędziowie SN: H. Ciepła (sprawozdawca), M. Sychowicz; przedstawiciel Ministra Sprawiedliwości: E. Mzyk; przedstawiciel Ministra Spraw Wewnętrznych: R. Samoraj.SentencjaKolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej PRL, W. Sztejn, po rozpoznaniu na rozprawie wniosku Henryka S. o rozpoznanie sporu kompetencyjnego o właściwość między Sądem Rejonowym dla m.st. Warszawy a Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie odmowy przez Międzyzakładową Spółdzielnię Mieszkaniową (...) w W. potwierdzenia uprawnienia Jadwigi R. do stałego przebywania w lokatorskim lokalu spółdzielczym przydzielonym Henrykowi S., niezbędnego dla zameldowania jej w tym lokalu:postanowiło odrzucić wniosek.Uzasadnienie faktyczneHenryk S. zajmuje mieszkanie spółdzielcze typu lokatorskiego, położone w W. przy ul. (...) nr (...), składające się z pokoju i kuchni.Z uwagi na wiek (75 lat) wymaga opieki i chce, by w tym celu zamieszkała z nim bratanica Jadwiga R.Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej (...) w W. odmówił potwierdzenia uprawnienia Jadwigi R. do przebywania w tym lokalu wymaganego przepisem art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1984 r. o ewidencji ludności (jedn. tekst: Dz. U. z 1984 r. Nr 32, poz. 174). Spowodowało to wystąpienie przez Henryka S. z pozwem przeciwko tej Spółdzielni o ustalenie, że ma prawo zameldowania bratanicy w zajmowanym mieszkaniu.Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy postanowieniem z dnia 11 października 1985 r. pozew odrzucił. Postanowienie to nie zostało zaskarżone i nie zawiera uzasadnienia.W tej sytuacji Henryk S złożył na wspomnianą odmowę zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej (...) skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odrzucając skargę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiotem skargi do NSA mogą być wyłącznie decyzje organów administracji państwowej, a zaskarżona decyzja zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej nie ma przymiotu takiej decyzji, co czyni skargę niedopuszczalną.W tych warunkach Henryk S. wystąpił z wnioskiem o rozpatrzenie sporu przez Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym. Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy zważył, co następuje:Stosownie do art. 190 § 1 k.p.a. przedmiotem rozpoznania przez Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym są spory o właściwość między organami administracji państwowej a sądami. Do takiego sporu dochodzi wówczas, gdy zarówno organ administracji, jak i sąd uznały się równocześnie za właściwe (spór pozytywny) do załatwienia sprawy (art. 192 § 1 k.p.a.).W przedmiotowej sprawie jedynie sąd stwierdził brak swojej kompetencji do załatwienia sprawy. Nie została dotychczas wydana w tym przedmiocie decyzja organu administracji. Odmowa organów spółdzielni mieszkaniowej potwierdzenia uprawnienia do zamieszkania, wymaganego przepisem art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (jedn. tekst: Dz. U. z 1984 r.), jak to trafnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny, nie stanowi decyzji organu administracji państwowej.Za błędny należy też uznać pogląd wnioskodawcy, że w sprawie chodzi o spór negatywny, o jakim mowa w art. 192 § 1 k.p.a., między sądem powszechnym a sądem administracyjnym. Sąd administracyjny bowiem nie jest organem administracji państwowej.W konsekwencji stwierdzić należy, że zachodzi w sprawie ujemna przesłanka do rozpoznania wniosku, skutkująca jego odrzucenie.Ponieważ sprawa dotyczy potwierdzenia uprawnienia osoby bliskiej członka spółdzielni mieszkaniowej do przebywania w lokalu przydzielonym temu członkowi, wymaganego przepisem art. 9 ust. 2 powołanej ustawy do zameldowania na pobyt stały, a spółdzielnia mieszkaniowa (właściciel budynku) odmawia takiego potwierdzenia wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 29 ust. 1 powołanej ustawy, przeto osoba ta powinna zgłosić o tym organowi meldunkowemu, do którego kompetencji należy rozstrzygnięcie o zasadności odmowy. Jak to bowiem wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 11 grudnia 1984 r. III CZP 74/84 (OSNCP 1985, z. 10, poz. 148) dla dochodzenia przez członka spółdzielni mieszkaniowej lub osobę mu bliską ustalenia uprawnienia do przebywania w lokalu mieszkalnym, w którym ma nastąpić zameldowanie, droga sądowa nie jest dopuszczalna.Sprawy związane z ewidencją i ruchem ludności należą do sfery prawa administracyjnego. Normują je przepisy powołanej ustawy o ewidencji ludności i wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 26 czerwca 1984 r. w sprawie wykonywania obowiązku meldunkowego i prowadzenia ewidencji ludności (Dz. U. Nr 32, poz. 176).Stosownie do przepisu art. 10 ust. 1 ustawy każda osoba przebywająca w danej miejscowości dłużej niż 3 doby obowiązana jest zameldować się na pobyt stały lub czasowy. Według art. 9 ust. 2 ustawy przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 2 miesiące należy między innymi przedstawić potwierdzenie uprawnienia do przebywania w lokalu, dokonane przez właściciela (zarządcę) budynku.Przepisy powołanego rozporządzenia nie rozstrzygają wprost, jak to czynił § 5 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 20 września 1974 r. w sprawie wykonywania obowiązku meldunkowego i prowadzenia ewidencji ludności (Dz. U. Nr 33, poz. 196), przyznający wyraźnie organowi meldunkowemu uprawnienie do dokonania ustaleń potwierdzających miejsce pobytu osoby podlegającej meldunkowi, kwestii realizacji przez osobę podlegającą meldunkowi obowiązku potwierdzenia przez właściciela budynku uprawnienia jej do przebywania w tym budynku, jeżeli właściciel odmawia takiego potwierdzenia. Według § 8 powołanego rozporządzenia z 1984 r., jeżeli osoba zgłaszająca pobyt stały nie przedstawi potwierdzenia uprawnienia do przebywania w lokalu (pomieszczeniu), w którym ma nastąpić zameldowanie, może być zameldowana tylko na pobyt czasowy do 2 miesięcy, jeżeli w tym lokalu (pomieszczeniu) przebywa.W świetle takiego unormowania wyłania się kwestia, czy odmowa przez spółdzielnię mieszkaniową potwierdzenia uprawnienia osobie bliskiej członka do przebywania w lokalu przydzielonym temu członkowi kończy sprawę i uzasadnia wydanie przez organ meldunkowy decyzji odmawiającej zameldowania na pobyt stały. Do takiego wniosku prowadzi wprawdzie wykładnia literalna omawianego przepisu, jednakże nie można go tłumaczyć w oderwaniu od przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.Z art. 47 ust. 2 tej ustawy wynika, że jeżeli zgłoszone dane do zameldowania budzą wątpliwości, o jego dokonaniu rozstrzyga właściwy terenowy organ administracji państwowej. Z porównania hipotez obu przepisów (art. 47 ust. 2 ustawy i § 8 rozporządzenia) można wyprowadzić jedynie słuszny wniosek, że § 8 dotyczy tylko takich sytuacji, gdy organ meldunkowy działając w trybie art. 47 ust. 2 ustawy uznał, że właściciel budynku zasadnie odmawia potwierdzenia uprawnienia osoby zgłaszającej zameldowanie do przebywania w lokalu i wydał decyzję odmawiającą zameldowania na pobyt stały. A zatem prawidłowa wykładnia art. 47 ust. 2 ustawy i § 8 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy właściciel budynku odmawia potwierdzenia uprawnienia osoby zgłaszającej zameldowanie do przebywania w lokalu, organ meldunkowy ma obowiązek ustalenia w postępowaniu wyjaśniającym, czy odmowa jest zasadna, i w razie stwierdzenia jej bezzasadności wydaje decyzję o zameldowaniu. Za taką wykładnią przemawia też art. 29 ust. 2 ustawy, nakładający na właściciela budynku obowiązek wykazania, czy osobie zgłaszającej zameldowanie na pobyt stały przysługuje uprawnienie do przebywania w danym lokalu, wykonania którego to obowiązku, jako dotyczącego sfery prawa administracyjnego, osoba ta nie może dochodzić na drodze procesu cywilnego ani w innym trybie na drodze postępowania administracyjnego.Każda inna wykładnia art. 47 ust. 2 ustawy i § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 26 czerwca 1984 r. prowadziłaby do pozbawienia ochrony prawnej osoby podlegającej obowiązkowi meldunkowemu w przypadku bezzasadnej odmowy potwierdzenia przez właściciela budynku uprawnienia jej do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie.