I PRZ 8/87

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia SN W. Myga. Sędziowie SN: B. Błachowska, J. Bała (sprawozdawca).SentencjaSąd Najwyższy po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym sprawy z wniosku Komitetu Założycielskiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego (...) Pracowników (...) Przędzalni Czesankowej (...) w T. o wpisanie do rejestru związków zawodowych na skutek rewizji wnioskodawcy od postanowienia Sądu Wojewódzkiego w Toruniu z dnia 4 czerwca 1987 r.:postanowił oddalić rewizję.Uzasadnienie faktyczneSąd Wojewódzki w Toruniu postanowieniem z dnia 4 czerwca 1987 r. odmówił rejestracji Związku Zawodowego (..) Pracowników (...) Przędzalni Czesankowej (...) w T. wskazując, iż w tym zakładzie pracy działa już jeden związek zawodowy, a zatem - w świetle art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 8 października 1982 r. o związkach zawodowych (jedn. tekst: Dz. U. z 1985 r. Nr 54, poz. 277) rejestracja drugiego związku zawodowego nie jest dopuszczalna.W rewizji wnioskodawcy kwestionują zasadność odmowy rejestracji związku zawodowego zarzucając, że ich zdaniem przepis art. 60 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych jest sprzeczny z Konstytucją PRL oraz ratyfikowanymi przez Polskę Konwencją nr 87 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącą wolności związkowej i ochrony praw związkowych, a także Międzynarodowymi Paktami Praw Obywatelskich i Politycznych.Ponadto zarzucili nieważność postanowienia, gdyż byli pozbawieni możności obrony swych praw ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd na posiedzeniu niejawnym.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy zważył, co następuje:Ustawa z dnia 8 października 1982 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 32, poz. 216) wprowadzając nowy model ruchu związkowego stanęła na gruncie pluralizmu związkowego wielopłaszczyznowego, dopuściła bowiem do wielości związków zawodowych zarówno w zakładzie pracy (art. 31), jak i w strukturach ponadzakładowych (art. 10 ust. 2). Równocześnie w art. 53 ust. 1 określiła terminy rozpoczęcia działalności organizacji związkowych, z tym jednak zastrzeżeniem, że w ust. 4 art. 53 ograniczyła możliwość działalności związkowej w zakładzie pracy tylko do jednej organizacji związkowej - w okresie przejściowym do dnia 31 grudnia 1984 r.Rada Państwa na podstawie delegacji zawartej w art. 53 ust. 4 ustawy o związkach zawodowych wydała w dniu 12 października 1982 r. uchwałę w sprawie zasad i sposobu tworzenia organizacji związkowych w zakładach pracy (Dz. U. Nr 34, poz. 222), w której w § 3 ust. 1 także stwierdzono, że w zakładzie pracy w rozumieniu kodeksu pracy może być utworzony jeden związek zawodowy.W świetle powyższych przepisów prawa nie budzi wątpliwości - przy stosowaniu wykładni gramatycznej - że wolą ustawodawcy było, aby w okresie do dnia 31 grudnia 1984 r. w zakładzie pracy działała tylko jedna organizacja związkowa.Okres ten został następnie przedłużony, gdy w ustawie z dnia 24 lipca 1985 r. o zmianie ustawy o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 35, poz. 162) postanowiono: "w okresie, którego termin końcowy określi Rada Państwa, w zakładzie pracy działa jedna organizacja związkowa" (art. 60 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych - jedn. tekst: Dz. U. z 1985 r. Nr 54, poz. 277). Powyższa sytuacja prawna po zmianie ustawy o związkach zawodowych polega na świadomej rezygnacji Sejmu z uprawnienia do określenia daty, do której w zakładzie pracy może działać tylko jedna organizacja związkowa, i upoważnienia Rady Państwa do określenia tej daty.W świetle art. 60 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych nie ulega wątpliwości, że dopóki Rada Państwa nie określi daty, od której w zakładzie pracy może działać więcej niż jedna organizacja związkowa, dopóty w zakładzie pracy może działać tylko jedna organizacja związkowa i rejestracja drugiej organizacji związkowej jest niedopuszczalna.Jeżeli więc - co w sprawie jest bezsporne -w zakładzie pracy wnioskodawców działa już jedna organizacja związkowa, rejestracja drugiego związku zawodowego jest niedopuszczalna i odmowa przez Sąd Wojewódzki rejestracji drugiego związku zawodowego była zgodna z prawem.Do stwierdzenia przedstawionego przez wnioskodawców zarzutu sprzeczności przepisu art. 60 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych z art. 84 Konstytucji PRL uprawniony jest Trybunał Konstytucyjny (art. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym - Dz. U. Nr 22, poz. 98), przy czym ewentualnego istnienia takiej sprzeczności nie usuwa się spod oceny Sądu Najwyższego.Sąd Najwyższy jednak takiej sprzeczności nie stwierdza. Ustawa o związkach zawodowych dopuszcza pluralizm związkowy, który tylko na szczeblu zakładu pracy został czasowo ograniczony, toteż brak jest podstaw do stwierdzenia sprzeczności tej ustawy z Konstytucją.W art. 84 ust. 1 i 2 Konstytucji zapewniono obywatelom prawo zrzeszania się między innymi w związki zawodowe dla czynnego udziału w życiu politycznym, społecznym i kulturalnym, przy czym nie określono form realizacji tego uprawnienia. Jeżeli więc ustawa o związkach zawodowych przewiduje realizację zapisu konstytucyjnego, chociaż przez możliwość utworzenia tylko jednego związku zawodowego w zakładzie pracy, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że ta ustawa pozostaje w sprzeczności z Konstytucją.Odnośnie do zarzutu sprzeczności prawa krajowego (art. 60 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych) z prawem międzynarodowym (konwencja nr 87 oraz art. 22 Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych), to udzielenie odpowiedzi na ten zarzut wymaga uprzedniego wyjaśnienia, czy normy prawa międzynarodowego z chwilą ich ratyfikacji (i ogłoszenia w Dzienniku Ustaw) w świetle naszej Konstytucji wchodzą w skład prawa wewnętrznego i na skutek tzw. transformacji obowiązują jako ustawy i wiążą sądy. Pozytywne udzielenie odpowiedzi na to pytanie upoważniałoby dopiero sąd do oceny zgodności prawa krajowego z normami prawa międzynarodowego i w przypadku stwierdzenia sprzeczności między tymi przepisami upoważniałoby, w konsekwencji, do ewentualnego zastosowania prawa międzynarodowego. Jeżeli natomiast sam fakt ratyfikowania norm prawa międzynarodowego nie miałby charakteru wiążącego, sąd nie byłby nawet uprawniony do badania zgodności prawa wewnętrznego z prawem międzynarodowym (art. 62 Konstytucji PRL).Nie ulega wątpliwości, że najwyższym suwerenem w naszym kraju po 1918 r. jest Sejm, któremu na podstawie ustaw zasadniczych z marca 1921 r. i kwietnia 1935 r. - aż do chwili obecnej obowiązującej Konstytucji z 1952 r. - przysługiwało prawo aprobaty ratyfikacji norm prawa międzynarodowego.W tym okresie ze względu na rolę Sejmu w ratyfikowaniu prawa międzynarodowego można było mówić o transformacji ratyfikowanego prawa międzynarodowego do prawa wewnętrznego, aprobata Sejmu bowiem mogła być oceniana jako przejaw woli najwyższego organu Państwa nadania normom prawa międzynarodowego mocy wiążącego prawa na terenie kraju. Wtedy także w orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażono poglądy, że jeżeli traktat został ratyfikowany i ogłoszony w Dzienniku Ustaw, to należy go traktować jako obowiązującą w kraju ustawę, chociaż nie był to pogląd jednolity. Zgromadzenie Ogólne Sądu Najwyższego w dniu 21 kwietnia 1923 r. wyraziło pogląd, że "Zasady traktatu międzynarodowego nie są i nie mogą być bezpośrednim źródłem praw i obowiązków obywateli polskich w stosunku do własnego Państwa. Mogą one i powinny być materiałem pomocniczym przy wykładni odnośnych przepisów prawodawstwa Rzeczypospolitej, ale nie mogą tego prawodawstwa zastąpić lub obalić" (Zbiór orzeczeń Zgromadzenia Ogólnego SN 1922-1925, nr 14).Mimo ówcześnie obowiązujących zasad ratyfikowania norm prawa międzynarodowego w zasadzie nie było wątpliwości, że w przypadku konfliktu między normą traktatową a normą prawa wewnętrznego tylko późniejsza norma traktatowa wyprzedzała stosowanie wcześniejszej normy krajowej w myśl zasady lex posterior derogat priori (art. 60 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych został uchwalony po ratyfikowaniu Konwencji nr 87 i Paktów Praw Obywatelskich i Politycznych).Powyższe kierunki wykładni - na gruncie Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. - mają już znaczenie historyczne. Z przypomnienia jednak wynika, że zagadnienie obowiązywania norm prawa międzynarodowego, bez odrębnego wprowadzenia do prawa wewnętrznego, było kontrowersyjne mimo uprawnienia najwyższego organu państwowego do aprobowania ratyfikowanych norm prawa międzynarodowego.Obecnie obowiązująca Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalona w dniu 22 lipca 1952 r. powierzająca prawo ratyfikowania i wypowiadania umów międzynarodowych Radzie Państwa, tak jak poprzednie konstytucje, wprost nie reguluje wpływu (stosunku) ratyfikowanych norm prawa międzynarodowego na prawo krajowe, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia - jak już stwierdzono - ma fundamentalny wpływ na ocenę prawa sądów do stosowania norm prawa międzynarodowego wprost z pominięciem lub z wyprzedzeniem norm prawa wewnętrznego. Z art. 62 Konstytucji wynika jednocześnie, że sędziowie uprawnieni są do stosowania wyłącznie prawa wewnętrznego stanowionego przez organy konstytucyjne do tego uprawnione, a przede wszystkim ustaw uchwalonych przez Sejm.Konstytucja PRL nie zawiera żadnego przepisu, który wyjaśniałby skuteczność norm prawa międzynarodowego w prawie wewnętrznym, stanowiąc jedynie w art. 30 ust. 1 pkt 8, że Rada Państwa ratyfikuje i wypowiada umowy międzynarodowe. Ratyfikowanie umowy międzynarodowej przez kolegialną głowę Państwa wywołuje skutki tylko w sferze międzynarodowej polegające na zobowiązaniu się Państwa wobec społeczności międzynarodowej do wprowadzenia norm prawa międzynarodowego do prawa wewnętrznego. Niewprowadzenie ratyfikowanych norm prawa międzynarodowego do prawa krajowego lub nawet dopuszczenie do sprzeczności prawa wewnętrznego z prawem międzynarodowym może być ocenione negatywnie przez społeczność międzynarodową i prowadzić do oceny, iż Państwo dopuszcza się nawet tzw. deliktu międzynarodowego. W świetle jednak przepisów naszej Konstytucji brak jest podstaw do uznania, iż z chwilą ratyfikacji następuje transformacja norm prawa międzynarodowego do prawa wewnętrznego lub przynajmniej, że taką transformację należy domniemywać wobec braku przepisu prawa. Jest to jedynie zobowiązanie się Państwa do wprowadzenia ratyfikowanych norm prawa międzynarodowego do prawa wewnętrznego. Dopóki bowiem normy prawa międzynarodowego nie zostaną w sposób przewidziany prawem wewnętrznym wprowadzone do tego prawa, dopóty takim prawem nie stają się, a w konsekwencji nie wiążą sądów.Wniosek taki wynika z gramatycznej i funkcjonalnej wykładni przepisów Konstytucji PRL, zgodnie z którą Rada Państwa jest uprawniona jedynie do wykładni ustaw i wydawania dekretów z mocą ustawy (art. 30 ust. 1), a nie sposób uznać, iż ratyfikacja norm prawa międzynarodowego jest aktem prawnym o mocy dekretu, który obowiązuje przy milczącej aprobacie Sejmu. Prawo do wydawania dekretów z mocy ustawy przysługuje Radzie Państwa tylko w okresie między sesjami Sejmu i dekrety te wymagają zatwierdzenia na najbliższej sesji Sejmu (art. 31 ust. 1 Konstytucji). Przy uwzględnieniu ponadto, że prawo do uchwalenia ustaw (a więc stanowienia prawa wewnętrznego) przysługuje tylko Sejmowi (art. 20 ust. 3 Konstytucji), staje się oczywiste, że ratyfikacja norm prawa międzynarodowego przez Radę Państwa nie jest aktem stanowienia - z prawa międzynarodowego - prawa wewnętrznego, tj. transformacji tego prawa do prawa krajowego, lecz jest jedynie zobowiązaniem do takiej transformacji, która należy już do kompetencji Sejmu. Niemożność stosowania przez sędziów norm prawa międzynarodowego pozbawia także Sąd Najwyższy możliwości oceny, czy istnieje ewentualnie sprzeczność między normami prawa krajowego i międzynarodowego, Sąd bowiem jest uprawniony i zobowiązany do stosowania wyłącznie prawa krajowego. W związku z tym ewentualna sprzeczność między prawem krajowym a międzynarodowym jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż Sąd Najwyższy jest zobowiązany do oceny zasadności wniosku o rejestrację w ramach normy art. 60 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych, której treść nie budzi wątpliwości, a nie w płaszczyźnie zgodności tegoż wniosku z prawem międzynarodowym.Nie jest także zasadny zarzut rewizji pozbawienia wnioskodawców możliwości obrony swych praw przez rozpoznanie spraw na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 20 ust. 5 ustawy o związkach zawodowych do rozpoznania spraw dotyczących sądowej rejestracji związków zawodowych stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu nieprocesowym. W myśl zaś art. 514 § 1 k.p.c. rozprawa odbywa się w wypadkach wskazanych w ustawie.W innych wypadkach wyznaczenie rozprawy zależy od uznania sądu. Zarówno kodeks postępowania cywilnego, jak i wspomniana uchwała Rady Państwa z dnia 12 października 1982 r. w sprawie zasad i sposobu tworzenia organizacji związkowych w zakładach pracy oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 października 1982 r. w sprawie postępowania dotyczącego rejestracji związków zawodowych, (Dz. U. Nr 34, poz. 225), wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 53 ust. 4 i art. 19 ust. 6 ustawy o związkach zawodowych, w pierwotnym brzmieniu nie stawiają wymagania rozpoznania tych spraw na rozprawie.Rewizja pomija przy tym treść art. 544 § 2 k.p.c., w myśl którego nawet w wypadku, gdy ustawa wymaga przeprowadzenia rozprawy, sąd może bez wzywania zainteresowanych do udziału w sprawie, oddalić wniosek na posiedzeniu niejawnym, jeżeli z treści wniosku wynika oczywisty brak uprawnienia wnioskodawcy.Z przytoczonych powodów Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji na mocy art. 387 k.p.c. w związku z art. 518 k.p.c. oraz art. 20 ust. 5 ustawy o związkach zawodowych.