III PZP 57/68

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes Z. Opuszyński. Sędziowie: W. Formański, J. Krzyżanowski, K. Piasecki, M. Piekarski, J. Tyszka, M. Wilewski (sprawozdawca).SentencjaSąd Najwyższy - po wysłuchaniu wniosku wiceprokuratora Prokuratury Generalnej PRL S. Dzwonkowskiego, po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 1969 r. na posiedzeniu jawnym wniosku Ministra Sprawiedliwości, zgłoszonego na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o Sądzie Najwyższym i skierowanego przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego pod rozpoznanie składu siedmiu sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych o podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź na następujące pytanie prawne:"1) Czy przepis § 10a ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 1958 r. w sprawie uposażenia lekarzy, lekarzy dentystów oraz innych pracowników z wyższym wykształceniem zatrudnionych w zakładach społecznych służby zdrowia (Dz. U. Nr 74, poz. 376), w brzmieniu ustalonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 września 1961 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 230; zm.: Dz. U. z 1963 r. Nr 43, poz. 239), uzależniający przyznanie dodatku terenowego w wysokości do 1.000 zł miesięcznie m.in. od zamieszkiwania lekarza na terenie gromady lub osiedla, w którym położony jest ośrodek zdrowia - daje podstawę do zasądzenia dodatku na rzecz lekarza (lekarza dentysty), który zamieszkuje w mieście nie będącym siedzibą powiatowej lub wojewódzkiej rady narodowej i jest zatrudniony w ośrodku zdrowia położonym w mieście stanowiącym siedzibę gromadzkiej rady narodowej?2) Jakimi przesłankami powinien się kierować sąd przy określaniu w procesie wysokości dodatku terenowego, o jakim mowa w przepisie powołanym w pkt 1?"uchwalił i postanowił wpisać do księgi zasad prawnych następującą zasadę prawną:Dodatek terenowy przewidziany w § 10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 1958 r. w sprawie uposażenia lekarzy, lekarzy dentystów oraz innych pracowników z wyższym wykształceniem zatrudnionych w zakładach społecznych służby zdrowia (Dz. U. Nr 74, poz. 376; zm.: Dz. U. z 1961 r. Nr 43, poz. 230 i z 1963 r. Nr 43, poz. 239) nie przysługuje lekarzowi (lekarzowi dentyście), który zamieszkuje w mieście i jest zatrudniony w ośrodku zdrowia położonym w mieście, chociażby było ono siedzibą gromadzkiej rady narodowej. Wymieniony dodatek, stosowanie do § 4 pkt 1 instrukcji nr 1/62 Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 12 stycznia 1962 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania dodatku terenowego lekarzom i lekarzom dentystom (Dz. Urz. Min. Zdr. i O. S. Nr 3, poz. 13) wynosi z reguły 1.000 zł miesięcznie.Uzasadnienie faktyczneIOdpowiedź na przedstawione przez Ministra Sprawiedliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Sądu Najwyższego pytanie prawne zależy od wykładni przepisu płacowego, ujętego w § 10a ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12.XII.1968 r. w sprawie uposażenia lekarzy, lekarzy dentystów oraz innych pracowników z wyższym wykształceniem zatrudnionych w zakładach społecznych służby zdrowia (Dz. U. Nr 74, poz. 376) w brzmieniu ustalonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13.IX.1961 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 230; Dz. U. z 1963 r. Nr 43, poz. 239).Powołany przepis, z uwzględnieniem dokonanych w nim zmian, ma brzmienie następujące:"§ 10a 1. Lekarzowi i lekarzowi dentyście, który po dniu wejścia w życie rozporządzenia podejmie pracę w miejskim ośrodku zdrowia, przysługuje przez okres 2 lat do dnia podjęcia tej pracy dodatek terenowy w wysokości do 1.000 zł miesięcznie, jeżeli:1) jego wymiar zatrudnienia w tym ośrodku jest nie mniejszy od określonego w § 3 ust. 1 oraz2) zamieszkuje na terenie gromady lub osiedla, w którym położony jest ośrodek.2. Wysokość dodatku terenowego dla lekarza bądź lekarza dentysty (ust. 1) ustala organ właściwy do spraw zdrowia i opieki społecznej prezydium wojewódzkiej rady narodowej.3. Przez okres pobierania dodatku, o którym mowa w ust. 1 i 2, lekarzowi (lekarzowi dentyście), nie może być przyznany dodatek określony w § 10".Postawione przez Ministra Sprawiedliwości pytanie prawne sprowadza się do kwestii, czy zatrudnienie lekarza (lekarza dentysty) w ośrodku zdrowia położonym w mieście stanowiącym siedzibę gromadzkiej rady narodowej można uznać za równoznaczne z zatrudnieniem w wiejskim ośrodku zdrowia.Zagadnienie podobne było już rozważane przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 kwietnia 1967 r. (III PRN 16/67, OSNCP zesz. 1/68, poz. 6). Według tego wyroku okoliczność, że ośrodek nie jest wyraźnie określony jako miejski i że jest on położony w mieście będącym siedzibą gromadzkiej rady narodowej, nie stanowi przeszkody do przyznania wymienionego dodatku, jeżeli ośrodek przeznaczony jest do obsługi w przeważającej mierze ludności wiejskiej oraz jeżeli lekarz (lekarz dentysta) spełnia pozostałe warunki określone w § 10a powołanego rozporządzenia Rady Ministrów.Pogląd prawny wyrażony w cytowanym wyroku nasuwa jednak wątpliwości w świetle terminologii, którą posługuje się resort Zdrowia i Opieki Społecznej przy formułowaniu aktów prawnych dotyczących służby zdrowia.IIOmawiany przepis uzależnia przyznanie (zresztą obligatoryjnie) lekarzowi (lekarzowi dentyście) dodatku terenowego od jednoczesnego wypełnienia 4 warunków, a w szczególności od1. podjęcia pracy w wiejskim ośrodku zdrowia;2. podjęcia tej pracy po dniu 28.IX.1961 r., jako po dniu wejścia w życie rozp. RM z 13.IX.1961 r. (§ 3 tego rozporządzenia);3. wykonywania pracy w rozmiarze co najmniej 42 godzin tygodniowo (§ 3 ust. 1 pkt 2 rozp. RM z 12.XII.1958 r.);4. zamieszkania na terenie gromady lub osiedla, w którym położony jest ten ośrodek (tj. wiejski ośrodek zdrowia).Warunki stawiane pod pkt 2 i 3, jako określone konkretną datą (pkt 2) lub liczbą (pkt 3), nie nasuwają wątpliwości.Bliższego wyjaśnienia natomiast wymagają warunki, ujęte pod pkt 1 i 4, z których pierwszy dotyczy określenia wiejskiego ośrodka zdrowia jako miejsca pracy, a drugi - gromady (osiedla) jako miejsca zamieszkania lekarza (lekarza dentysty).Zachodzi pytanie, czy wyraz: "wiejski", dodany do ośrodka zdrowia, został użyty jako przymiotnik dla określenia ośrodka zdrowia ze względu na przeważającą liczbę obsługiwanej ludności wiejskiej, ale bez względu na siedzibę ośrodka w tym sensie, że może nim być zarówno wieś i osiedle, jak i miasto, byleby tylko nie było ono siedzibą władz powiatowych lub wojewódzkich, jak to określa § 1 instrukcji nr 13/62 Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 21.III.1962 r. w sprawie zadań i zasad zatrudnienia lekarzy wiejskich (Dz. Urz. Min. Zdr. i Op. Społ. Nr 8, poz. 43), czy też wyraz ten jest częścią nazwy własnej ośrodka zdrowia i jako termin technicznoprawny wiąże ze sobą określone skutki prawne.Dla wyjaśnienia tej wątpliwości należy sięgnąć do kolejnych instrukcji dotyczących mianownictwa i organizacji otwartej opieki zdrowotnej.Tymczasowe zasady organizacji tej opieki zostały po raz pierwszy ujęte w instrukcji nr 81/52 Ministra Zdrowia z dnia 28.VI.1952 r. (N.L. 32-3675/52-59), ogłoszonej w Dz. Urz. Min. Zdrowia Nr 13, poz. 153. Wprowadzono wówczas rejonizację jako podstawową zasadę organizacji otwartej opieki zdrowotnej (§ 1 ust. 1). Zasada ta została utrzymana również w dalszych instrukcjach.Ośrodkami zdrowia natomiast nazwano te zakłady społeczne służby zdrowia, wykonujące otwartą opiekę zdrowotną jako samodzielne jednostki organizacyjne i budżetowe, które znajdują się w miejscowościach nie posiadających szpitali (§ 2 pkt 2). W instrukcji tej nie został użyty wyraz "wiejski" przy nazwie ośrodków zdrowia, w świetle więc jej postanowień można by bronić poglądu, który znalazł swój wyraz w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 4 kwietnia 1967 r. III PRN 16/67.Jednakże z dniem 31 marca 1958 r. instrukcja Nr 81/52 straciła moc, a zamiast niej weszła w życie instrukcja nr 12/58 Ministra Zdrowia z dnia 3 marca 1958 r. (L.Z. N-0/02-1/58) w sprawie organizacji opieki zdrowotnej otwartej (Dz. Urz. Min. Zdrowia Nr 6, poz. 24), która w § 8 (błędnie oznaczonym jako § 9) wprowadziła podział ośrodków zdrowia na miejskie, które mają siedzibę w mieście, i wiejskie, które mają siedzibę w osiedlu bądź na terenie gromady.Przepis ten (nadal błędnie oznaczony jako § 9) został znowelizowany instrukcją nr 27/60 Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 21.VI.1960 r. (L RO-03/60), ogłoszoną w Dz. Urz. Min. Zdr. i Op. Społ. Nr 14, poz. 58, która weszła w życie z dniem 15.VII.1960 (§ 2).Według znowelizowanej treści § 8, utrzymał się podział ośrodków zdrowia na miejskie i wiejskie, z tym jednak uzupełnieniem, że miejskie określono jako położone w mieście nie będącym siedzibą organów wojewódzkich lub powiatowych albo w osiedlu, a wiejskie - jako te, które mają swoją siedzibę na terenie gromady.Równolegle z podziałem na miejskie i wiejskie ośrodki zdrowia wprowadzono miejskie i wiejskie obwody zapobiegawczo-lecznicze, co jednak pozostaje bez wpływu na dalsze rozważania w świetle faktu (wynikającego z § 5 ust. 2 instrukcji) organizowania tylko jednego ośrodka zdrowia w wiejskim rejonie zapobiegawczo-leczniczym.Z powyższego wynika, że określenia: "miejskie lub wiejskie ośrodki zdrowia" - jako zakłady społeczne służby zdrowia wykonujące opiekę zdrowotną otwartą - są terminami technicznoprawnymi w resorcie Min. Zdrowia i Op. Społ. i mają ustaloną treść. Wniosek ten potwierdza treść § 25 ust. 1 omawianej instrukcji, według której zakłady społeczne służby zdrowia powinny używać nazw określających rodzaj zakładu i jego siedzibę, jak np.: 1) Miejski (lub Wiejski) Ośrodek Zdrowia w .... powiat .... województwo ...., 2) Przychodnia Powiatowa (lub Miejska bądź Dzielnicowa) w .... województwo .... itd. Natomiast terenowe placówki przychodni obwodowych i ośrodków zdrowia powinny używać nazw określających ich rodzaj i siedzibę oraz nazwę zakładu, w którego skład wchodzą, jak np. 1) Punkt Felczerski w .... Wiejskiego Ośrodka Zdrowia w .... powiat .... województwo ...., 2) Przychodnia Rejonowa Nr ...., Przychodnia Miejska w .... województwo .... itd.Dla wyczerpania nazewnictwa dotyczącego ośrodków zdrowia - chociaż odnosi się to do okresu nie objętego już zagadnieniem prawnym, gdyż przepis art. 10a został uchylony z dniem 1.VI.1966 r. (§ 25 i 28 rozp. Rady Ministrów z dnia 27.V.1966 r. - Dz. U. Nr 20, poz. 122) - należy powołać się nadto na rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 31 lipca 1967 r. w sprawie organizacji otwartej opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 36, poz. 183), według którego zamiast miejskich i wiejskich rejonów zapobiegawczo-leczniczych zostały utworzone rejony obejmujące obszar miejski (§ 5 ust. 1 pkt 1) i 2) rejony obejmujące obszar wiejski (§ 4). Jednocześnie wprowadzono przychodnie rejonowe (miejskie, dzielnicowe lub osiedlowe) w miastach i osiedlach, a nazwa ośrodków zdrowia pozostała już tylko dla rejonów obejmujących obszar wiejski. Z dniem więc 9.IX.1967 r. - jako datą wejścia w życie powyższego rozporządzenia (§ 28) - wyraz "wiejski" dodany do ośrodka zdrowia znowu powrócił do znaczenia zwykłego przymiotnika, jakiemu odpowiadał przed wejściem w życie (31.III.1958 r.) instrukcji nr 81/52 z 1958 r.Przedstawione zmiany w organizacji otwartej opieki zdrowotnej pozwalają na wyprowadzenie wniosku o stopniowym ograniczaniu zasięgu działania wiejskich ośrodków zdrowia od pierwotnego ogólnego określenia (bez zróżnicowania na miejskie i wiejskie) - jako zakładów społecznych służby zdrowia w miejscowościach, w których nie ma szpitali (1952 r.), następnie tj. od 1958 r., jako wiejskich ośrodków zdrowia, mających siedzibę w osiedlu bądź na terenie gromady, potem, tj. od 1960 r., jako wiejskich ośrodków zdrowia mających siedzibę wyłącznie na terenie gromady, albowiem osiedla przeszły pod opiekę zdrowotną miejskich ośrodków zdrowia, i wreszcie od 1967 r. jako ośrodków zdrowia powołanych wyłącznie dla rejonów obejmujących obszar wiejski. Od tego czasu rozróżnianie miejskich ośrodków zdrowia od wiejskich stało się bezprzedmiotowe, ponieważ w miastach lub osiedlach zamiast poprzedniej nazwy "miejski ośrodek zdrowia" została wprowadzona nowa terminologia w postaci rejonów i przychodni rejonowych. Obecnie więc nazwa ośrodków zdrowia została zachowana wyłącznie dla rejonów obejmujących obszar wiejski.Z powyższych względów użycie w cytowanym na wstępie normatywnym akcie płacowym (mowa o rozp. RM z 13.IX.1961 r.) wyrazów: "wiejski ośrodek zdrowia" jako miejsce pracy i zamieszkania lekarza i lekarza dentysty - pozwala na wyprowadzenie wniosku, że w dacie wydania i obowiązywania omawianego rozporządzenia dodatek terenowy przewidziany w § 10a tego aktu nie przysługuje lekarzowi (lekarzowi dentyście), jeżeli zamieszkuje on w mieście i podejmuje pracę w ośrodku zdrowia położonym w mieście, chociażby było ono siedzibą gromadzkiej rady narodowej.IIITrudności i wątpliwości w uzyskaniu prawidłowej wykładni omawianego przepisu płacowego zostały wywołane przez instrukcję nr 13/62 Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 21 marca 1962 r. (L.R.W. - 04/1/62) w sprawie zadań i zasad zatrudnienia lekarzy wiejskich (Dz. Urz. Min. Zdr. i Op. Społ. Nr 8, poz. 43). W świetle bowiem § 1 tej instrukcji pojęcie "lekarza wiejskiego" zatrudnionego w pełnym wymiarze godzin w ośrodku zdrowia położonym na wsi zbieżne jest całkowicie z pojęciem lekarza i lekarza dentysty, o którym mowa w § 10a cyt. wyżej przepisu płacowego. Pojęcie to, jako obejmujące także lekarza zatrudnionego w "ośrodku zdrowia" położonym w osiedlu bądź mieście, stało się ponadto sprzeczne z odmienną terminologią dla takich właśnie zakładów służby zdrowia ("przychodnie rejonowe") wprowadzoną rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 31.VII.1967 r. w sprawie organizacji otwartej opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 36, poz. 183).Wprawdzie instrukcja nr 13/62, regulująca (jak to wynika z jej nazwy i treści) zadania, obowiązki, szkolenie i czas zatrudnienia lekarza wiejskiego, nie zajmuje się dodatkiem terenowym z § 10a, jednakże w § 7 ust. 5 zajmuje się również zagadnieniami płacowymi - konkretnie ryczałtem - przysługującymi takiemu lekarzowi wiejskiemu, który poza godzinami zatrudnienia, objętymi umową o pracę pełni obowiązki lekarza izby porodowej. W rezultacie takie ujęcie nie ułatwia, lecz przeciwnie, utrudnia wykładnię przepisów płacowych.Prawdą jest, co podnosi w uzasadnieniu pytania prawnego Minister Sprawiedliwości, że wcześniejsza instrukcja nr 1/62 Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 12.I.1962 r. (KD 1207/69/1/61) w sprawie szczegółowych zasad przyznawania dodatku terenowego lekarzom i lekarzom dentystom (Dz. Urz. Min. Zdr. i Opiek. Społ. Nr 3, poz. 13) zajmuje się wprost i wyłącznie dodatkiem terenowym z § 10 i 10a i nawiązuje do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13.IX.1961 r. oraz z dnia 12.XII.1958 r., jak również używa tego samego co i to rozporządzenie terminu "wiejski ośrodek zdrowia" (§ 4), jednakże w nawiązaniu do omawianej wyżej instrukcji nr 13/62 nie można stwierdzić, żeby stan prawny nie przedstawiał wątpliwości interpretacyjnych.Wątpliwości te pogłębiły się jeszcze przez to, że chociaż omawiany przepis płacony nawiązuje do instrukcji nr 12/58 (skoro zawiera warunek zamieszkiwania na terenie gromady lub osiedla), to jednak potem, a mianowicie według instrukcji nr 27/60 z dnia 21.VI.1960 r., pojęcie "wiejskiego ośrodka zdrowia" zostało ograniczone tylko do takich ośrodków, które mają swoją siedzibę na terenie gromady.Zmiana ta nie znalazła jednak swego odbicia w treści cytowanego § 10a, w którym nadal "wiejskie ośrodki zdrowia" położone są również na terenie osiedla, co oczywiście nie jest zgodne z terminologią wprowadzoną przez instrukcję nr 27/60.IVParagraf 10a cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów nie wymienia przesłanek, jakimi należy się kierować przy określaniu wysokości dodatku terenowego. Jedyną wskazówką jest tu przepis § 4 instrukcji nr 1/62 Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 22.I.1962 r., nawiązującej do cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów, z której wynika że lekarzom spełniającym warunki ustalone w § 10a tego rozporządzenia przyznawane są dodatki terenowe "z reguły" w wysokości 1.000 zł. Taką powszechną praktykę administracji służby zdrowia powinno również uwzględniać orzecznictwo sądowe. Zasądzenie dodatku w wysokości niższej mogłoby nastąpić w wyjątkowej sytuacji, gdy np. warunki pracy i zamieszkania lekarza zatrudnionego na wsi są szczególnie korzystne. Nie można bowiem przy określaniu wysokości tego dodatku tracić z pola widzenia celu, któremu miał służyć wprowadzony omawianym przepisem dodatek terenowy. Celem było tu umożliwienie właściwego rozmieszczenia kadry lekarskiej i zapewnienie ludności wiejskiej prawidłowej opieki zdrowotnej. Jak wiadomo, praca na wsi nie jest dla lekarza atrakcyjna. Warunku egzystencji są tam trudniejsze, zmniejszone są możliwości doskonalenia kwalifikacji zawodowych, a poza tym brak odpowiednich rozrywek kulturalnych. Niedogodności te są tym większe, im mniejsza jest miejscowość, w której należy zatrudnić lekarza, oraz im trudniejszy jest kontakt z ośrodkiem kulturalnym i zawodowym. Dodatek terenowy wprowadzony przepisem § 10a stanowić więc miał zachętę dla kadry lekarskiej do podejmowania pracy i zamieszkiwania na wsi.