II OSK 2374/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2262/22 w sprawie ze skargi D. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 sierpnia 2022 r. znak DON.7101.193.2022.MB w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2262/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 sierpnia 2022 r., znak DON.7101.193.2022.MB w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 1 kwietnia 2020 r., nr 454/20, Starosta Grodziski zatwierdził projekt budowalny i udzielił pozwolenia na budowę dla H. G. na budowę dwóch jednorodzinnych budynków mieszkalnych z garażami w bryle budynku w zabudowie bliźniaczej na działkach ewid. nr [...] i [...] obr. [...] w G. Inwestor w piśmie z 20 kwietnia 2021 r. zawiadomił o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Mazowieckim (dalej: "PINB w Grodzisku Mazowieckim") nie zgłosił w drodze decyzji sprzeciwu do przystąpienia do użytkowania obiektu. D. P. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności "decyzji (...) w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie". Następnie postanowieniem z 26 maja 2022 r. MWINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przyjęcia bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy i przystąpienia do użytkowania ze względu na niemożność prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w sytuacji braku istnienia aktu administracyjnego. W wyniku rozpoznania zażalenia wniesionego przez skarżącego GINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postępowanie nieważnościowe prowadzone na podstawie art. 156 K.p.a. może dotyczyć decyzji oraz na mocy art. 126 K.p.a. postanowień, od których przysługuje zażalenie i postanowień określonych w art. 134 K.p.a. Wynika z tego, że niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania nieważnościowego wobec innych form działania administracji publicznej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "p.b.") do użytkowania obiektu budowalnego można przystąpić po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W przedmiotowej sprawie do zgłoszenia sprzeciwu nie doszło. MWINB podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie wydano więc żadnego aktu, który mógłby być przedmiotem postępowania nieważnościowego. Organ wyjaśnił, że do procedury przewidzianej w art. 54 § 1 p.b. nie stosuje się przepisów dotyczących milczącego załatwienia sprawy (art. 122a-122h K.p.a.). Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł D. P., podnosząc zarzuty naruszenia:: 1. art. 61a K.p.a. na skutek jego zastosowania w sprawie, gdy tymczasem w rzeczywistości brak jest podstaw do zastosowania powołanej normy, albowiem – wbrew stanowisku organu – w niniejszej sprawie doszło do milczącego załatwienia sprawy (w rozumieniu art. 122a K.p.a.), w związku z czym na zasadzie odesłania z art. 122g K.p.a. w sprawie zastosowanie znajdują rozdział 12 i 13 działu II K.p.a. (w tym art. 156 K.p.a.); 2. art. 122g K.p.a. w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy p.b. poprzez błędne przyjęcie, że powołana norma prawa procesowego nie ma zastosowania w sprawie, gdy tymczasem jest odwrotnie, albowiem w art. 54 § 1 p.b. mowa jest m.in. o tzw. milczącym załatwieniu sprawy; 3. art. 54 p.b., poprzez jego błędną wykładnię na skutek nieprawidłowego uznania, iż brak wniesienia sprzeciwu przez organ co do zgłoszenia zakończenia budowy nie stanowi tzw. milczącego załatwienia sprawy, gdy tymczasem jest to taka forma załatwienia indywidulanej sprawy administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wyrokiem z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2262/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 sierpnia 2022 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., który legł u podstaw zaskarżonego postanowienia, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61 a § 1 K.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści przytoczonego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przestanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). Należy podkreślić, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jeszcze nie uruchamia postępowania w tym trybie; konieczne jest zbadanie przez właściwy organ, czy wniosek ten może spowodować wszczęcie, a to sprowadza się do oceny (na etapie wstępnym - przed formalnym uruchomieniem postępowania), czy został on złożony przez stronę postępowania i, czy nie zachodzą żadne inne przeszkody natury przedmiotowej uniemożliwiające prowadzenie takiego postępowania. Art. 61 a § 1 K.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy brak jest w obrocie prawnym aktu administracyjnego mogącego być przedmiotem weryfikacji. W przedmiotowej sprawie Starosta Grodziski decyzją z dnia 1 kwietnia 2020 r. nr 454/20 zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dwóch jednorodzinnych budynków mieszkalnych z garażami w bryle budynku w zabudowie bliźniaczej na działkach nr ew. [...] i [...] w G. W dniu 20 kwietnia 2021 r. inwestor H. G. zawiadomił organ o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania zrealizowanego obiektu. PINB w Grodzisku Mazowieckim nie zgłosił sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania. W piśmie z dnia 28 marca 2022 r. D. P.- właściciel sąsiedniej działki , wniósł o stwierdzenie nieważności "decyzji(...) w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie". Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego określa dokumenty, jakie należy dołączyć do zgłoszenia zakończenia budowy. Organ może żądać tych dokumentów, które ustawodawca wymienia w przepisach art. 57 ust. 1-3 Prawa budowlanego (Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 10, Warszawa 2021, art. 57). Brak ustawowo wymaganych dokumentów czyni zgłoszenie zakończenia budowy nieskutecznym, z tym że organ jest zobowiązany sprawdzić wymagane dokumenty, a w przypadku braków lub nieścisłości, zgodnie z art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego, wezwać inwestora do stosownych uzupełnień (Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 10, Warszawa 2021, art. 54). Do użytkowania można przystąpić, jeżeli organ w terminie 14 dnia od doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu. Ja zostało to już wyżej wyjaśnione w sprawie niniejszej organ takiego sprzeciwu nie wniósł. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że zgłoszenie w trybie art. 54 Prawa budowlanego nie jest wnioskiem (podaniem) w rozumieniu art. 61 K.p.a., które wymaga załatwienia przez organ jako sprawy administracyjnej. Jest to w istocie oświadczenie woli inwestora o zamiarze przystąpienia do użytkowania zrealizowanej inwestycji budowlanej, a jego milczące przyjęcie przez właściwy organ jest zwykłą czynnością materialno-techniczną. Do zgłoszenia mają zastosowanie tylko reguły określone w ustawie Prawo budowlane, a jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po jego dokonaniu jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu, i to tylko wtedy, gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki jego wydania. Milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji, uprawnia do przystąpienia do użytkowania bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej w drodze aktu administracyjnego Natomiast jeżeli organ zdecyduje się wnieść sprzeciw (w trybie art. 54 ust 1 ustawy), to następuje wszczęcie z urzędu postępowania regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero sprzeciw jest decyzją administracyjną, do której zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 58/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 629/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 679/17). Skoro milczenie organu uprawnia inwestora do przystąpienia do użytkowania z mocy prawa, nie dochodzi do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie może zostać wszczęte postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności, które może dotyczyć jedynie ostatecznej decyzji administracyjnej (por: wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1403/16). Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., znowelizowano Kodeks postępowania administracyjnego. W ramach powyższej nowelizacji na mocy art. 1 pkt 30 wprowadzono m.in. instytucję milczącego załatwienia sprawy, dodając w Dziale II Rozdział 8a pt. "Milczące załatwienie sprawy". W myśl art. 122a § 1 K.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Z kolei § 2 stwierdza, że sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten: 1. nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo 2. nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda). Według art. 122g K.p.a. do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II stosuje się odpowiednio. Przyjmuje się, że skutek wydania decyzji ostatecznej powstał w terminie czternastu dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w art. 122c § 1. Przepis ten odsyła więc do stosowanych odpowiednio przepisów Kodeksu o wznowieniu postępowania (art. 145 i n.) oraz o uchyleniu, zmianie oraz stwierdzeniu nieważności decyzji (art. 154 i n.). W uzasadnieniu do ww. nowelizacji (Sejm RP VIII kadencji, nr druku: 1183), przy uwagach dotyczących art. 122g K.p.a., wskazano m.in. że milczące załatwienie sprawy, jako szczególny sposób jej rozstrzygnięcia, nie podlega zaskarżeniu na ogólnych zasadach K.p.a. ani w drodze skargi do sądu administracyjnego (niezmieniony katalog aktów, czynności i zaniechań podlegających kontroli sądów administracyjnych - art. 3 § 2 P.p.s.a.). W tym przypadku nie mamy bowiem do czynienia z decyzją ani z innym aktem lub czynnością, która mogłaby stać się przedmiotem postępowania odwoławczego albo kontroli sądu administracyjnego. Na potrzeby weryfikacji legalności działania administracji, w tym także implementowania wyniku sądowej kontroli milczącego załatwienia sprawy, niezbędne jest więc stworzenie możliwości "reaktywowania" milcząco załatwionej sprawy poprzez jej ponowne rozpatrzenie i wydanie decyzji. Dlatego, w szczególności w przypadkach, których mowa w art. 145, art. 154, art. 155, art. 156 czy art. 161 K.p.a. właściwy organ mógłby - odpowiednio - uchylić lub zmienić rozstrzygnięcie sprawy (które nastąpiło w trybie art. 122a i n. K.p.a.), albo stwierdzić jego nieważność. W świetle powyższych wywodów odnoszących się do instytucji zgłoszenia, o którym mowa w art. 54 ust 1 Prawa budowlanego oraz nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 7 kwietnia 2017 r., wprowadzającej instytucję milczącego załatwienia sprawy, w ocenie Sądu istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy przepisy Działu II Rozdziału 8a Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do instytucji zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania uregulowanej w Prawie budowlanym (w przypadku braku sprzeciwu). Wniesienie sprzeciwu, na co trafnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1798/12 , nie jest poprzedzone postępowaniem jurysdykcyjnym, albowiem organ opiera się tylko na materiale dokumentacyjnym dostarczonym przez stronę wraz ze zgłoszeniem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie dopiero od wydania decyzji o sprzeciwie. Decyzję tę organ wydaje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, gdy ustali zaistnienie ustawowych przesłanek do wniesienia sprzeciwu (wyrok NSAz 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2394/12). Ustawodawca w art. 54 ust 1 Prawa budowlanego nie posłużył się wyraźnym sformułowaniem "milcząca zgoda" czy "milczące załatwienie sprawy". Nadto w świetle art. 122a § 1 K.p.a., który otwiera drogę do stosowania instytucji milczącego załatwienia sprawy, sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Zatem, tryb określony w rozdziale 8a Kodeksu postępowania administracyjnego znajdzie zastosowanie dopiero wówczas, gdy ustawodawca w przepisach prawa materialnego zamieści wyraźne odesłanie do omawianej regulacji prawnej. Tymczasem, w art. 54 ust 1 Prawa budowlanego brak takiego odesłania. W konsekwencji zatem brak jest więc przesłanek do stosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów rozdziału 8a K.p.a. Już tylko z omawianych przyczyn rozstrzygnięcie organów odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uznać należy za prawidłowe. Sąd stwierdził, że podziela stanowisko organu, że do zastosowania przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie jest wystarczające, aby dana sprawa w swoich założeniach była podobna do milczącego załatwienia sprawy uregulowanego w K.p.a. (poprzez brak wniesienia przez organ sprzeciwu), lecz aby ustawodawca w przepisie szczególnym wprost wskazał, że do danej instytucji te przepisy mają zastosowanie. Nie bez znaczenia jest również argument podnoszony w doktrynie, zgodnie z którym "dla kwalifikacji regulacji przyjętej w przepisach szczególnych, ustanawiających dopuszczalność milczącego załatwienia sprawy, podstawowe znaczenie ma przesłanka przyjęta w art. 122a § 2 K.p.a. Przesłanką tą jest wniesienie żądania wszczęcia postępowania w sprawie. W przyjętej regulacji w ustawach materialnego prawa administracyjnego wprowadzona jest konstrukcja czynności materialnoprawnej jednostki, kształtującej jej uprawnienie. Żądanie wszczęcia postępowania nie kształtuje uprawnień lub obowiązków strony, a stanowi to tylko podstawę do dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy prawa administracyjnego przez właściwy organ administracji publicznej. Nie można zatem do przepisów szczególnych wprowadzających milczące załatwienie sprawy zaliczyć regulacji art. 30 ust. 5, art. 54 ust. 1, art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 16, Warszawa 2019, str. 697). Zawiadomienie o zakończeniu budowy nie stanowi żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz jest jedynie oświadczeniem woli składającego zawiadomienie o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Podobny pogląd wyrażany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 19 marca 2019 r., II OSK 941/18 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawodawca w art. 54 Pr. bud. nie posłużył się wyraźnym sformułowaniem "milcząca zgoda" czy "milczące załatwienie sprawy". Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2020 r., II OSK 2625/20 stwierdzając, iż mimo wejścia w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. przepisów rozdziału 8a dotyczących milczącego załatwienia sprawy, sytuacja prawna w tych sprawach nie uległa zmianie. Zakres przedmiotowy dopuszczalności milczącego załatwienia sprawy wyznaczony jest przepisami szczególnymi ustaw prawa materialnego, co wynika z treści art. 122a K.p.a. Stwierdzenie nieważności, o którym mowa w art. 122g K.p.a. w związku z art. 156-159 K.p.a. może dotyczyć tylko spraw załatwionych milcząco w rozumieniu art. 122a K.p.a., a - jak wskazano powyżej - nie można uznać, że do zawiadomień o zakończeniu budowy złożonych przez inwestora na podstawie art. 54 Prawa budowlanego w tej sprawie przepis art. 122a ma zastosowanie. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo uznał, że powołane w skardze przepisy art. 122a, 122c, 122g K.p.a. w zw. z art. 54 Prawa budowlanego nie miały w tej sprawie zastosowania. Brak było zatem podstaw prawnych do wszczęcia postępowania nieważnościowego w tej sprawie na podstawie art. 122g K.p.a., co uzasadniało wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł D. P. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 61 § 1 K.p.a. i art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi z uwagi na jej rzekomą bezzasadność, podczas gdy w rzeczywistości skarga była zasadna albowiem kwestia pozwolenia na użytkowanie budynku była załatwiona w sposób milczący poprzez brak wniesienia sprzeciwu co do zamiaru przystąpienia do użytkowania; 2. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 122a K.p.a., art. 122c K.p.a. i art. 122g K.p.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku uznania, że w sprawie rzekomo nie występuje przedmiot (substrat), co do którego możliwe jest orzeczenie o nieważności, gdy tymczasem w rzeczywistości w sprawie jest możliwe stwierdzenie nieważności na podstawie powołanych przepisów, albowiem w sprawie doszło do milczącego załatwienia sprawy; 3. art. 54 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 122a K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na uznanie przez Sąd, że w sprawie brak jest substratu skargi o stwierdzenie nieważności, podczas gdy załatwienie sprawy w oparciu o powołaną normę należy traktować jako milczące załatwienie sprawy w rozumieniu art. 122a K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzić zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez D. P. nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku albowiem wyrok ten mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny opowiada się za poglądem, że milczące załatwienie sprawy ma miejsce nie tylko wówczas, gdy ustawodawca wprost wskazuje na zastosowanie przepisów zawartych w rozdziale 8a K.p.a. ale następuje to w każdym przypadku, gdy przepis prawa materialnego uznaje milczenie organu administracji za rozstrzygnięcie sprawy. Taka sytuacja występuje w przypadku złożenia przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że zawiadomienie to nie wszczyna postępowania administracyjnego. Z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wynika, że inwestor ma obowiązek złożyć ww. zawiadomienie. Nie jest to czynność o charakterze jedynie informacyjnym, gdyż jej skutkiem jest albo wniesienie przez organ administracji sprzeciwu albo milczenie pozwalające inwestorowi na użytkowanie obiektu budowlanego. W konsekwencji do tego milczącego załatwienia zastosowanie będzie miał również art. 122g K.p.a. W niniejszej sprawie odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności milcząco załatwionej sprawy użytkowania budynku była jednak prawidłowa, gdyż zachodziły przesłanki podmiotowe do takiej odmowy. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie organ administracji dokonuje kompleksowej oceny wniosku o wydanie tego pozwolenia dając temu wyraz w decyzji W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego organ administracji zajmuje się badaniem zgodności z prawem tylko niektórych elementów wymogów objętych decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Pozwolenie na użytkowanie badane jest wyłącznie pod kątem tego, czy nie jest ono dotknięte kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 K.p.a. W postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe badany jest więc tylko pewien wycinek tego, co było przedmiotem postępowania zwykłego. Nie ma więc podstaw do tego, by krąg stron postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji pozwoleniu na użytkowanie, określany był według innych zasad niż krąg stron postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczony został wyjątek od ww. zasady. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego może być również ten podmiot, na wniosek którego doszło do wyeliminowania pozwolenia na budowę w wyniku stwierdzenia jego nieważności. W wyroku z dnia 16 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 9443/21 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Przepis art. 59 ust. 7 p.b. stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a., co oznacza, że wolą ustawodawcy było, aby w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie ograniczyć krąg podmiotów biorących w nim udział jedynie do inwestora obiektu. To ograniczenie ma zastosowanie jedynie do sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. W przypadku jednak kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, omawiany przepis nie ma zastosowania i wówczas prawo żądania weryfikacji pozwolenia na użytkowanie ma nie tylko inwestor, ale również inne podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów Prawa budowlanego i innych ustaw, w tym ochrony prawa własności. W przypadku, gdy przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest inwestycja, co do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę, przepis art. 59 ust. 7 p.b. nie ma zastosowania. Organy winny ocenić legitymację skargową strony w oparciu o przepis ogólny art. 28 K.p.a." Pogląd ten zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ma odpowiednie zastosowanie również w niniejszej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro ustawodawca w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego ograniczył krąg stron tylko do inwestora, to rozwiązanie to należy stosować również w mniej sformalizowanym postępowaniu, w którym na skutek milczącego załatwienia sprawy inwestor uzyskuje prawo do legalnego użytkowania obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie wykazał, by na skutek złożonego przez niego wniosku została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności milczącego załatwienia sprawy skutkiem którego inwestor uzyskał prawną możliwość użytkowania obiektu budowlanego i był uprawniony do żądania wszczęcia tego postępowania. W znajdującym się w aktach sprawy piśmie skarżącego kasacyjnie z dnia 28 marca 2022 r. zawarta jest informacja, że w toku jest postępowanie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Na dzień rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny brak jest natomiast informacji o tym, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego. W konsekwencji rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania, w realiach niniejszej sprawy, uznać należy za prawidłowe. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.