II SA/Gd 759/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2026 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 listopada 2023 r., nr SKO Gd/2085/23 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania dodatku węglowego oddala skargę. A. M. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z dnia 2 listopada 2023 r., nr SKO Gd/2085/23, którym utrzymano w mocy postanowienie wydane z upoważnienia Wójta Gminy Krokowa (dalej jako: Wójt) z dnia 24 stycznia 2023 r., nr 000003/DW/01/2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do wypłaty zasiłku węglowego. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z 23 listopada 2022 r. (data wpływu do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej - 23 listopada 2022 r.) skarżący zwrócił się o wypłatę zasiłku węglowego. W informacji z 30 stycznia 2023 r., nr 000257/170/2023AGA, Wójt poinformował wnioskodawcę o przyznaniu mu jednorazowo kwoty dodatku węglowego w wysokości 3.000,00 zł. Kolejnym wnioskiem z 25 listopada 2022 r. (data wpływu do GOPS - 28 listopada 2022 r.) skarżący również zwrócił się o przyznanie mu dodatku węglowego. Postanowieniem z 24 stycznia 2023 r. Wójt odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku z 25 listopada 2022 r. wskazując, że przedmiotowy wniosek jest tożsamy z wnioskiem strony z 23 listopada 2022 r. W zażaleniu A. M. wskazał, że wydane postanowienie rażąco narusza art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 7 pkt 1 ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1692), dalej jako: "ustawa o dodatku węglowym", oraz art. 8 § 1, art. 61 § 1 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", a ponadto jest nielogiczne. W uzasadnieniu strona zaznaczyła, że spełnia wszystkie wymogi zawarte w ustawie konieczne do wypłaty dodatku węglowego. Inne przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego nie zostały skonkretyzowane. Postanowieniem z 2 listopada 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że "inną uzasadnioną przyczyną", z powodu której postępowanie nie może być wszczęte, w myśl art. 61a § 1 k.p.a., jest sytuacja, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (res iudicata). W niniejszej sprawie skarżący w dniu 23 listopada 2022 r. złożył wniosek o dodatek węglowy i został mu on przyznany, o czym poinformowano go pismem z 30 stycznia 2023 r. Zatem, w chwili złożenia kolejnego wniosku z 25 listopada 2022 r., był już procedowany pierwszy, tożsamy wniosek o przyznanie dodatku węglowego. Wydając więc postanowienie o odmowie wszczęcia kolejnego postępowania dotyczącego tego samego podmiotu i przedmiotu organ I instancji nie naruszył prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucił naruszenie art. 35 § 3, art. 36 § 1, art. 61a § 1 oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest nielogiczne. Wobec tego wniósł o uchylenie postanowienia Kolegium i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że spełnia wszystkie wymogi zawarte w ustawie o dodatku węglowym, wobec czego brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia jego prawa do wypłaty dodatku. Ponadto, zdaniem skarżącego, Kolegium nie załatwiło sprawy w terminie określonym w art. 35 § 1 k.p.a., nie zawiadomiło o przyczynach zwłoki i nie wskazało nowego terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 23 sierpnia 2024 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli zaś podczas tej kontroli sąd nie dopatrzy się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c), oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 2 listopada 2023 r. - utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Krokowa z 24 stycznia 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku A. M. z 25 listopada 2022 r. o wypłatę dodatku węglowego. Podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji, którą zaakceptowało Kolegium, był przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) – w skrócie k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (tj. żądanie wszczęcia postępowania – przypis Sądu), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 k.p.a. stosuje się odpowiednio. W przytoczonej wyżej regulacji zawarto więc dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Odmowa wszczęcia postępowania na tej podstawie jest możliwa wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.) oraz ustalenie tej kwestii jest oczywiste i nie wymaga złożonego procesu wykładni (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1060/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Drugą przesłanką jest istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia i nie zawarł nawet przykładowego katalogu tego rodzaju przyczyn. Na tym tle w doktrynie został wypracowany pogląd, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Podkreśla się, że zastosowanie komentowanego przepisu może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba prowadzić postępowania wyjaśniającego po to, aby stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania z przyczyn formalnych. Jako "inną uzasadnioną przyczynę" nakazującą odmowę wszczęcia postępowania wskazuje się ponadto brak w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (tak: A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 394). W ocenie Sądu wskazaną w art. 61a § 1 k.p.a. "inną uzasadnioną przyczyną" jest bez wątpienia stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), czyli funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczącej przedmiotu sprawy lub gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy takiego postępowania, które już się toczy przed właściwym organem administracji. Nie ulega wątpliwości, że nie można ponownie żądać wszczęcia postępowania w sprawie już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną, bądź gdy toczy się już postępowanie administracyjne dotyczące tego samego przedmiotu. W judykaturze zgodnie wskazuje się, że warunkiem koniecznym do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość ta istnieje wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy, przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyroki NSA: z 20 września 2022 r. sygn. akt III OSK 2734/21, z 13 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 118/19, z 24 lutego 2021 r. sygn. akt III FSK 2503/21, z 6 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3032/19, z 24 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1817/17, z 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 841/15, CBOSA). Użycie przez ustawodawcę sformułowania "nie może być wszczęte" wskazuje, iż przyczyna przedmiotowa musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku lub też jest znana organowi z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w momencie złożenia wniosku w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. musi być więc oczywista, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie, przez co postanowienie to stanowi jedynie formalne rozstrzygnięcie, stwierdzające zaistnienie trwałej przeszkody do procedowania (zob. wyrok NSA z30 lipca 2013 r. sygn. akt II GSK 735/12, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie przeszkodą do wszczęcia postępowania w odniesieniu do wniosku skarżącego z 25 listopada 2022 r. - w ocenie organów obu instancji - był fakt, że wniosek ten był tożsamy z wnioskiem, co do którego toczyło się już w tym czasie postępowanie administracyjne. Mianowicie, wnioskiem z 23 listopada 2022 r. skarżący wystąpił do organu o ustalenie prawa do dodatku węglowego, co powoduje, że kolejne postępowanie w tej sprawie, z wniosku tego samego podmiotu, nie może zostać wszczęte. Sąd podziela powyższe stanowisko organów. W pierwszej kolejności należy wskazać, że materialnoprawną podstawą wniosków składanych przez skarżącego były przepisy ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1692), zgodnie z którymi dodatek węglowy dla jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 3.000,00 zł (art. 2 ust. 8), a wniosek należy złożyć do 30 listopada 2022 r. (art. 2 ust. 9). Przyznanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta dodatku węglowego nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania dodatku węglowego, uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego wymagają wydania decyzji (art. 2 ust. 16). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta przesyła wnioskodawcy informację o przyznaniu dodatku węglowego na wskazany przez niego adres poczty elektronicznej, o ile wnioskodawca wskazał adres poczty elektronicznej we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 17). Co istotne, na mocy art. 3 ust. 3 ww. ustawy, w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. W związku z tym niewątpliwie do spraw tych znajdzie zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. oraz przedstawiona wyżej wykładania tego przepisu. Po drugie, analiza treści wniosków z 23 listopada 2022 r. i 25 listopada 2022 r. wskazuje, że wnioski te są tożsame. Dotyczą one tego samego przedmiotu – wypłaty dodatku węglowego w związku z ogrzewaniem gospodarstwa domowego mieszczącego się pod adresem ul. [...] w miejscowości K. W obu wnioskach wskazano, że gospodarstwo domowe wnioskodawcy znajduje się w budynku jednorodzinnym z zainstalowanym w nim głównym źródłem ciepła (część I pkt 4 obu wniosków), a źródłem ogrzewania jest kuchnia węglowa (część I pkt 3 obu wniosków). Oba wnioski zostały złożone przez tego samego wnioskodawcę – A. M. Powyższe oznacza, że w dniu składnia przedmiotowego wniosku z 25 listopada 2022 r., w toku pozostawało inne postępowanie administracyjne w tożsamej sprawie, dotyczącej żądania A. M. o wypłatę dodatku węglowego. Co więcej, w dacie orzekania przez organ odwoławczy postępowanie zainicjowane pierwszym wnioskiem z 23 listopada 2022 r. już się zakończyło, gdyż zgodnie z informacją z 30 stycznia 2023 r., dodatek węglowy został wnioskodawcy przyznany i w myśl art. 2 ust. 11 ustawy o dodatku węglowym podlegał on wypłacie w terminie dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku o jego wypłatę. Żądanie uzyskania dodatku węglowego za 2022 r. zostało więc skutecznie zrealizowane. W ocenie Sądu okoliczność ta wypełnia przesłankę uzasadnionej przyczyny, dla której kolejne postępowanie administracyjne nie mogło być wszczęte, gdyż w dacie składania wniosku z 25 listopada 2022 r. istniał stan tożsamej "sprawy w toku", zaś na etapie odwoławczym dodatkowo istniał już stan powagi rzeczy osądzonej (lis pendens). Skoro więc niewątpliwie skarżącemu przyznano dodatek węglowy, o który ubiegał się także wnioskiem z 25 listopada 2022 r., a świadczenie to jest świadczeniem jednorazowym w 2022 r. (zob. uzasadnienie rządowego projektu ustawy z 19 lipca 2022 r., druk IX.2471), prawidłowo Wójt zastosował art. 61a § 1 k.p.a., a Kolegium utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu również działania procesowe, które doprowadziły organ do tego rozstrzygnięcia, nie naruszają art. 7, art. 8 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a., bowiem przed wydaniem postanowienia organ wziął pod uwagę posiadany materiał dowodowy, w szczególności akta sprawy z wniosku skarżącego z 23 listopada 2022 r., który był wystarczający do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i ocenił go nie przekraczając granic swobody tej oceny. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a., gdyż wobec przedmiotu zaskarżenia – postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego – ewentualne naruszenie tych przepisów nie miało wpływu na wynik sprawy. Także rozstrzygnięcie odwoławcze nie narusza art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., bowiem nie zachodziły przesłanki do tego, aby postanowienie Wójta uchylić oraz wszcząć postępowanie administracyjne w celu ustalenia skarżącemu prawa do dodatku węglowego. Należy też zauważyć, że w razie wszczęcia postępowania z tego wniosku i ponownego przyznania skarżącemu dodatku węglowego, doszłoby do naruszenia powagi rzeczy osądzonej – ze względu na jego uprzednie przyznanie – i naruszenia art. 2 ust. 8 ustawy o dodatku węglowym, który jasno przewiduje, że świadczenie to wynosi 3.000,00 zł i tym samym jest ono jednorazowe. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną. Odnosząc się do wniosku strony z 23 sierpnia 2024 r. o przeprowadzenie rozprawy wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z uwagi więc na przedmiot zaskarżenia Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w oparciu o ww. podstawę prawną.