III SA/Gl 712/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Starszy referent Weronika Leśniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ogrodzieńcu z dnia 20 maja 2019 r. nr IX/76/2019 w przedmiocie uchwalenia Statutu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ogrodzieńcu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień określonych w jej Załączniku - Statucie, tj.: § 2 ust. 3, § 3, § 4 pkt 4 w zakresie sformułowania: "oraz innymi przepisami", § 6 ust. 3, § 7, § 8 i § 9 ust. 2 oraz § 9 ust. 3. W dniu 27 maja 2019 r. Rada Miejska w Ogrodzieńcu (dalej: Rada Miejska), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h, art. 40 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 dalej -u.s.g.") w związku z art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 dalej - "u.p.s.") podjęła uchwałę nr IX/76/2019 w sprawie nadana Statutu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ogrodzieńcu (dalej: “uchwała" ). W § 2 ust. 3 załącznika do uchwały, stanowiącego Statut Ośrodka Pomocy Społecznej w Ogrodzieńcu, (dalej jako: statut), powierzyła wykonywanie nadzoru nad Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Ogrodzieńcu (dalej: “Ośrodek") Burmistrzowi Miasta i Gminy Ogrodzieniec (dalej: Burmistrz). W § 3 statutu wymieniła przepisy ustaw, na podstawie których działa ośrodek. W § 4 pkt 4 statutu wśród zadań ośrodka wymieniła świadczenie usług przewidzianych ustawą o pomocy społecznej oraz innymi przepisami. W § 6 ust. 3 statutu zawarła sformułowanie, że Dyrektor Ośrodka (dalej: Dyrektor) działa w granicach upoważnień do zawierania umów, porozumień oraz upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych udzielonych przez Burmistrza. W § 7 statutu zawarła uregulowania dotyczące pracowników Ośrodka określając ich jako pracowników samorządowych. Ponadto stwierdziła, że Zasady wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników Ośrodka ustala się zgodnie z przepisami dotyczącymi wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego. W § 8 statutu określiła Ośrodek jako jednostkę budżetową finansowaną z budżetu gminy w zakresie zadań własnych, budżetu państwa w zakresie zadań zleconych oraz innych przewidzianych prawem źródeł. W § 9 ust. 2 statutu jako podstawę gospodarki finansowej Ośrodka określiła plan dochodów i wydatków zwany planem finansowym, zatwierdzony przez Burmistrza. Wreszcie w § 9 ust. 3 statutu zobowiązała Dyrektora do przedstawiania Radzie Miejskiej sprawozdań z działalności Ośrodka oraz potrzeb w dziedzinie pomocy społecznej W dniu 31 października 2024 r. Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda lub organ nadzoru), działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. Uchwałę. W treści skargi wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr IX/76/2019 Rady Miejskiej w Ogrodzieńcu z dnia 20 maja 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Ośrodka Pomocy Społecznej w Ogrodzieńcu, w części określonej w: 1. § 2 ust. 3 statutu, jako sprzecznej z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2019 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm. dalej skrót “u.f.p.") w zw. z art. 22 pkt 8 u.p.s., w zw. z art 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP); 2. § 3 statutu, jako sprzecznej z art. 11 ust. 2 u,f,p. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP; 3. § 4 pkt 4 statutu, w zakresie sformułowania: “oraz innymi przepisami", jako sprzecznej z art. 11 ust. 2 u,f,p., w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP; 4. § 6 ust. 3 statutu, jako sprzecznej z art. 11 ust. 2 u,f,p. w zw. z art. 47 ust. 1 u,s,g, w zw. z art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, w zw. z art. 7 Konstytucji RP; 5. § 7 statutu, jako sprzecznej z art. 40 ust. 2 pkt 2 u,s,g,, w zw. z art. 7 Konstytucji RP; 6. § 8 i § 9 ust. 2 statutu, jako sprzecznej z art. 11 ust. 2 i ust. 3 u,f,p. w zw. z art. 7 Konstytucji RP; 7. § 9 ust. 3 statutu, jako sprzecznej z art. 11 ust. 2 ustawy i art. 110 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, w zw. z art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru w pierwszej kolejności zakwestionował zawarty w § 3 statutu otwarty katalog aktów prawnych, na podstawie których działa Ośrodek Pomocy Społecznej w Ogrodzieńcu. W tym zakresie powołał się na określony w art. 87 Konstytucji katalog źródeł prawa. W kontekście powyższego stwierdził również, że Rada nie była uprawniona do przesądzania w drodze aktu prawa miejscowego o stosowaniu przepisów prawa znajdujących się w aktach wyższego rzędu, którymi są ustawy. Analogiczny zarzut postawił odnośnie regulacji § 4 pkt 4 statutu. Dalej organ nadzoru zauważył, że określenie w statucie organu gminy nadzorującego Ośrodek nie mieści się w zakresie upoważnienia określonego w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g,. Przepis ten w ocenie organu nadzoru, upoważnia radę gminy do stanowienia w kwestiach organizacji wewnętrznej urzędów i instytucji gminnych, natomiast nie do wyznaczania relacji pomiędzy nimi a organami gminy, w tym również do stanowienia o tym, który organ będzie posiadał kompetencje nadzorcze wobec jednostki organizacyjnej. Nadto organ nadzoru podkreślił, że nadzór nad ośrodkiem pomocy społecznej został już uregulowany w przepisie art. 22 pkt 8 u.f.p. Organ nadzoru zaznaczył także, że organ stanowiący gminy nie posiada upoważnienia do modyfikowania (powtarzania) przepisów ustawowych. Modyfikacja bądź uzupełnienie przepisami stanowionymi przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami przyzwoitej legislacji. W oparciu o powyższe zakwestionował także inne, wskazane powyżej, przepisy statutu jako powtarzające przepisy powszechnie obowiązujących ustaw lub wchodzące w materię wykaraczającą poza zakres ustawowej regulacji. Rada Miejska 26 sierpnia 2025 r. wydała uchwałę nr XX/167/2025 w sprawie uchwalenia Statutu Ośrodka Pomocy Społecznej w Ogrodzieńcu. Uchwała ta zostałą opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego 29 sierpnia 2025 r. i weszła w życie 13 września 2025 r. uchylając zaskarżoną przez Wojewodę uchwałę z 20 maja 2019 r. Do uchwały dołączono Statut w nowym brzmiemiu. W datowanej na 1 września 2025 r. odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o oddalenie skargi powołując się na fakt wydania uchwały z 26 sierpnia 2025 r., która w jego ocenie uwzględniła zastrzeżenia Wojewody do uchylonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz 143,), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ppsa, według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, kontrola sądu obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (przez prawo miejscowe należy rozumieć akty prawa powszechnie obowiązującego, stanowione przez terenowe organy administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego, obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły). W myśl art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności zająć się należy kwestią wyeliminowania z lokalnego porządku prawnego zaskarżonej uchwały w kontekście wpływu tej okoliczności na możliwość stwierdzenia jej nieważności. Odwołać się w tej materii należy do argumentacji zaprezentowanej w wyroku NSA z dnia 29 lutego 2024 r. o sygn. akt III OSK 1358/22 (LEX nr 3694796). Przyjęto w niej, że uchylenie uchwały nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94 (OTK 1994, Nr 2, poz. 44) stwierdził, że skarga na uchwałę rady gminy jest dopuszczalna także, gdy uchwała taka została zmieniona lub uchylona, ale może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę lub uchylenie. Przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zakres czasowy obowiązywania prawa i jego stosowania nie pokrywają się ze sobą w przypadku uchylenia uchwały i stwierdzenia jej nieważności (zob. orzeczenie TK z dnia 14 lutego 1994 r. sygn. akt K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7). Odmienne są bowiem skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Innymi słowy - stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania. Ma to znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Jak podkreśla się bowiem w judykaturze, jeżeli zaskarżona uchwała została uchylona lub zmieniona, lecz może być - nadal - stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, to nadal istnieje potrzeba weryfikacji twierdzeń co do naruszania przez uchwałę interesu prawnego lub uprawnień danego podmiotu (zob. uchwała TK z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94; wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767; postanowienie NSA z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1765/19, LEX nr 741587). Jednocześnie utrata mocy obowiązującej przepisu prawa następuje w sytuacji, gdy nie może być on zastosowany. Stosownie do art. 11 ust. 2 u.f.p. jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Przepis ten z jednej strony zawiera ustawowe minimum regulacji pozwalającej uznać uchwałę za statut jednostki budżetowej, natomiast upoważnia jedynie do regulacji tych kwestii. Wszelkie inne kwestie, które mogą znaleźć się w statucie mogą wynikać tylko z konkretnych przepisów rangi ustawowej zawartych w ustawach szczególnych, na co wyraźnie wskazuje art. 40 ust. 1 u.s.g. stanowiący, że akty prawa miejscowego mogą być wydawane tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Akty prawa miejscowego są źródłami prawa na terenie danej jednostki, więc tylko ustawodawca może przyznać szczegółową kompetencję do ich wydania. Tym samym każdy akt prawa miejscowego wychodzący poza granice upoważnienia ustawowego uznać należy za nieważny i w jego miejsce należy stosować przepisy ustawy. W statucie jednostki budżetowej mogą znajdować się inne kwestie, gdy pozwalają na to przepisy rangi ustawowej. Takim przepisem może być powołany wyżej art. 40 ust. 2 u.s.g, z którego wynika, że można w tym trybie regulować organizację instytucji gminnych. Jednak pod pojęciem tym należy rozumieć wyłącznie wewnętrzne funkcjonowanie podmiotu (podział na mniejsze struktury, ustrój i kompetencje organów wewnętrznych). Natomiast pojęcie to nie obejmuje relacji jednostki organizacyjnej z podmiotami zewnętrznymi. Ponadto przepis ten zawiera pojęcie "nadzoru". Należy zwrócić uwagę, że samorządowe jednostki organizacyjne niewątpliwie podlegają właściwej jednostce samorządu terytorialnego a jej organ wykonawczy – w tym wypadku burmistrz – sprawuje nad nią faktycznie władztwo. Natomiast po pierwsze kwestia ta wynika z samego ustroju gminy. Ponadto słowo "nadzór" nie obejmuje kierownictwa. Należy zwrócić uwagę, że zarówno przepisy prawa jak i stworzona przez naukę prawa systematyka oddziela pojęcia "kontroli", "nadzoru" i "kierownictwa". O ile kontrola oznacza możliwość bieżącego sprawdzania funkcjonowania innego podmiotu, ale bez możliwości władczej ingerencji w jego funkcjonowanie, nadzór daje prawo do analogicznych czynności jak i przy kontroli, ale przyznaje również, ściśle określone kompetencje władcze. Z kolei istotą kierownictwa jest ograniczona wyłącznie prawnie określonymi wyjątkami możliwość władczego odziaływania na inny podmiot. Zatem w relacji MOPS z Burmistrzem nie można mówić o nadzorze. Zgodnie z art. 22 ust. 8 u.p.s.a to wojewoda sprawuje nadzór nad realizacją zadań samorządu gminnego, powiatowego i województwa, w tym nad jakością działalności jednostek organizacyjnych pomocy społecznej oraz nad jakością usług, dla których minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określił standardy, a także nad zgodnością zatrudnienia pracowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej z wymaganymi kwalifikacjami. Zatem § 2 ust. 3 statutu przyznający tę kompetencję innemu podmiotowi – w tym wypadku Burmistrzowi w sposób wyraźny narusza tę normę. Z kolei na podstawie art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - Rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Zatem organem kontrolnym (a nie nadzorczym - jak to ujęto w przedmiotowej uchwale) działalności gminnej jednostki organizacyjnej jest rada gminy, poprzez komisję rewizyjną. Tym samym Rada Miejska działała bez podstawy prawnej do regulowania kwestii nadzoru nad działalnością gminnej jednostki organizacyjnej, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu, określonej w art. 7 Konstytucji RP, a także przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Za wątpliwy uznać należy § 3 statutu, określający przepisy ustaw, na podstawie których działa Ośrodek. Nie należy do materii statutowej określenie podstawy prawnej działania MOPS, ta bowiem wynika z obowiązujących ustaw. Akt prawa miejscowego nie może przesądzać o stosowaniu przepisów prawa znajdujących się w aktach wyższego rzędu, którymi są ustawy. Akt niższego rzędu nie może rozstrzygać o obowiązywaniu i stosowaniu aktu wyższego rzędu, albowiem ten obowiązuje i jest stosowany z mocy prawa, z racji funkcjonowania w systemie prawnym. W tym kontekście można uznać § 3 statutu nie tyle za normę prawną, co najwyżej za informację, w tym kontekście zbędną. Niezrozumiałe jest także wymienienie jedynie wybranych ustaw, ponieważ wynikałoby z tego, że mają one dla działalności Ośrodka szczególne znaczenie, podczas gdy organ stanowiący samorządu terytorialnego nie może wartościować źródeł prawa wyższego rzędu. Za niewłaściwe uznać należy uregulowanie zawarte w § 4 ust. 4 Statutu w zakresie w jakim odsyła do innych ustaw niż ustawa o pomocy społecznej. Sąd przyznaje rację organowi, że Rada Miejska określiła tu otwarty katalog zadań, do czego nie miała uprawnienia, statut powinien regulować tę kwestię w sposób kompleksowy. Literalna wykładnia tej normy prowadzi do wniosku, że Ośrodek ma realizować bliżej nieokreślone usługi wynikające z bliżej nieokreślonych przepisów, niekoeniecznie rangi ustawowej. Należy zauważyć, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego mogą wprost nałożyć na gminną jednostkę organizacyjną określone obowiazki, również rada gminy może powierzyć takiej jednostce wykonywanie zadań wynikających z ustaw, ale może to uczynić jedynie wprost, nie w sposób dorozumiany czy blakietowy jak to jest w kwestionoiwanej noirmie. Sąd zgadza się także z organem nadzoru co do wadliwości § 6 ust. 3 Statutu. Przepis ten stanowi, że Dyrektor działa w granicach upoważnień do zawierania umów, porozumień oraz upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych udzielonych przez Burmistrza. Zgodnie z art. 47 ust. 1 u.s.g. kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez organ wykonawczy gminy. Analogiczną regulację zawiera u.p.s., która w art. 110 ust. 7 przyznaje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), kompetencję do upoważnienia kierownika ośrodka pomocy społeczjnej do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej. Udzielanie zatem pełnomocnictwa kierownikom gminnych jednostek organizacyjnych podlega wyłącznie regulacji rangi ustawowej. Tym samym jakakolwiek ingerencja przez organ stanowiący w tę sferę aktywności narusza kompetencje organu wykonawczego wynikające z ustawy. Sąd podziela także zastrzeżenia organu nadzoru co do brzmienia § 7 statutu dotyczącego pracowników Ośrodka. Przepis ten nie stanowi materii statutowej, bowiem odnosi się do sfery prawa pracy, jednocześnie stanowiąc powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących. Kwestia statusu pracowników gminnych jednostek budżetowych została bowiem w całości uregulowana w ustawie o pracownikach samorządowych. Zatem uregulowanie w § 7 statutu kwestii z zakresu prawa pracy uznać należy za zbędne i niedopuszczalne. Uchwała organu stanowiącego gminy, stanowiąca akt prawa miejscowego, powinna bowiem dotyczyć jedynie kwestii nieuregulowanych aktami prawnymi wyższego stopnia. Tymczasem postanowienia § 7 statutu mają wyłącznie charakter intonacyjny i dotyczą raczej kwestii wewnętrznych, czyli nie mają charakteru norm generalno-abstrakcyjnych. Podobnie rzecz się ma z § 8 i 9 ust. 2 Statutu dotyczącym gospodarki finansowej. Sąd zgadza się z organem nadzoru, że organ stanowiący gminy nie został umocowany do określenia w statucie zasad prowadzenia gospodarki finansowej przez jednostkę budżetową. Kwestia ta została bowiem uregulowana wyczerpująco w art. 11 ust. 3 u,f,.p., zgodnie z którym: Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków, zwany dalej "planem finansowym jednostki budżetowej''. Z kolei szczegółowe regulacje w zakresie Sposobu i trybu sporządzania planów finansowych przez jednostki budżetowe zawiera rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1718). Sąd przyznaje rację organowi nadzoru, że za powtórzenie przepisu powszechnie obowiązującego należy uznać także regulację § 9 Ust. 3 statutu, w następującym brzmieniu: Dyrektor składa Radzie Miejskiej coroczne sprawozdanie z działalności Ośrodka oraz przedstawia potrzeby w zakresie pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 110 ust. 9 u.p.s., kierownik ośrodka pomocy społecznej składa radzie gminy coroczne sprawozdanie z działalności ośrodka oraz przedstawia potrzeby z zakresu pomocy społecznej. Kwestia ta została już zatem szczegółowo uregulowana w przepisach rangi ustawowej. Tym samym uznać należy, że zarzuty organu nadzoru były zasadne, osobną kwestią jest ocena czy uznanie sprzeczności z prawem zakwestionowanych przepisów uchwały z 24 maja 2023 r. winno skutkować stwierdzeniem nieważności. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, na co wskazuje choćby wskazanie jako podstawy prawnej art. 40 ust. 2 u.s.g. Jest to akt normatywny o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Wobec powyższego, pomimo upływu roku od daty jej pojęcia w sprawie nie zachodzi przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności z art. 94 ust. 1 u.s.g. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika natomiast, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały (por.: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, Nr 3, poz. 79). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 LEX nr 1392334). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Wszystkie organy władzy publicznej, w tym także jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu przyznanych im uprawnień działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Ponieważ zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły, ściśle wiąże się to z wymogiem przestrzegania zasad określonych w art. 94 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem stanowienie prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego następuje na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym lub wykracza poza jego granice, nie może stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa. Z tego względu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wydając przepisy gminne, musi to czynić w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych w nich upoważnień. Wszelka bowiem modyfikacja regulacji ustawowych przyjmująca postać rozwiązań nieprzewidzianych przez ustawodawcę, nakładania nieprzewidzianych prawem obowiązków, czy powtórzeń przepisów wyrażonych w aktach wyższego rzędu, świadczyć będzie o oczywistym naruszeniu reguł ustanowionych w art. 94 Konstytucji, a w rezultacie prowadzić do unieważnienia uchwały. Przenosząc powyższe rozważania prawne do rozpoznawanej sprawy przyjąć należy, że stwierdzone przez organ nadzoru w skardze i podzielone przez sąd rozpoznający sprawę naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale miały charakter istotny. Rada Miejska określiła o stosowaniu aktów wyższego rzędu jakimi są ustawy dokonując nieuprawnionego wartościowania tychże ustaw (§ 3 Statutu), wyszła poza granice ustawowego upoważnienia regulując kwestię nadzoru nad Ośrodkiem (§ 2 ust. 3 Statutu). Dokonała nieuprawnionej modyfikacji przepisów ustawy (§ 6 ust. 3) lub nieuprawnionego powtórzenia treści norm rangi ustawowej (§ 8 i 9 ust. 2-3). Wszystkie te uregulowania naruszają zasadę państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji RP oraz wynikającą z niej hierarchię aktów prawnych. Już z tego powodu naruszenia mają charakter istotny. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 147 § 1 w związku ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.