VII SA/Wa 717/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Aneta Żak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi E. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lutego 2023 r. znak: DON.7101.19.2023.JSK w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę 1. Zaskarżonym postanowieniem z 8 lutego 2023 r., znak: DON.7101.19.2023.JSK, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia E. O. (dalej: "skarżąca", "inwestor") na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "Lubuski WINB", "organ I instancji", "organ wojewódzki") z 29 grudnia 2022 r., znak: WOK.771.17.2020.KHaj, odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał przebieg postępowania. Podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. (dalej: "PINB", "organ powiatowy"), decyzją z [...] maja 2017 r., znak: [...], nakazał ww. skarżącej oraz R. O. (dalej: "inwestor") rozbiórkę odbudowanego i rozbudowanego budynku, w którym zamontowana jest kabina lakiernicza, na dz. nr [...] przy ul. W.w Ł. Lubuski WINB, decyzją z 20 lipca 2017 r., znak: WOK.7721.92.2017.KBoj utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu powiatowego z [...] maja 2017 r. Skarżąca, pismem z 28 stycznia 2019 r., wniosła o wznowienie postępowania w sprawie o znaku: [...] (na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), "(...) z uwagi na fakt pominięcia przez organ pierwszej instancji ustanowionego w sprawie pełnomocnika". Lubuski WINB, postanowieniem z 25 lutego 2019 r., znak: WOK.771.1.2019.MBiż odmówił wznowienia postępowania zakończonego własną ostateczną decyzją z 20 lipca 2017 r. GINB postanowieniem z 14 maja 2019 r., znak: DON.7101.150.2019.JSK utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie. Następnie, WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 13 grudnia 2019 r., (sygn. akt VII SA/Wa 1728/19) uchylił postanowienie GINB z 14 maja 2019 r., oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że intencją skarżącej było skontrolowanie przez organy nadzoru budowlanego postępowania zakończonego postanowieniem Lubuskiego WINB z 9 stycznia 2019 r., znak: WOK.7722.62.2018.MBiż, utrzymującym w mocy postanowienie PINB z [...] listopada 2018 r., znak: [...], umarzające postępowanie egzekucyjne, prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z [...] października 2018 r., nr [...], wystawionego wobec zobowiązanej – E. O. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku z 28 stycznia 2019 r., organ I instancji, postanowieniem z [...] grudnia 2022 r., znak: [...] odmówił wznowienia postępowania, zakończonego własnym postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie. GINB opisał podstawy wznowienia postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, że Lubuski WINB zobowiązany był (mając na uwadze prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1728/19), do rozpatrzenia podania skarżącej z 28 stycznia 2019 r., o wznowienie postępowania administracyjnego, przyjmując, że dotyczy ono postanowienia organu wojewódzkiego z 9 stycznia 2019 r., znak: WOK.7722.62.2018.MBiż. Podkreślił, że zgodnie z art. 148 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o postanowieniu. Stwierdził, że skarżąca odebrała postanowienie Lubuskiego WINB z 9 stycznia 2019 r., w dniu 24 stycznia 2019 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru), a 28 stycznia 2019 r., złożyła wniosek o wznowienie postępowania, zakończonego powyższym rozstrzygnięciem (na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Przepis ten, w zw. z art. 126 k.p.a., stanowi, że w sprawie zakończonej postanowieniem ostatecznym wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skarżąca w swoim wniosku wskazała, że ustanowiony w sprawie pełnomocnik został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu egzekucyjnym, cyt.: "organ pierwszej instancji w toku postępowania w przedmiotowej sprawie nie kierował wszystkich pism i rozstrzygnięć w sprawie pod sygn. akt [...], znak: [...] do ustanowionego w sprawie pełnomocnika (...)". WSA w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 154/19 oddalił skargę na postanowienie Lubuskiego WINB z 9 stycznia 2019 r. Z kolei, NSA wyrokiem z 4 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3077/19 oddalił skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie. WSA w Gorzowie Wielkopolskim w prawomocnym wyroku z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 154/19 i orzekł: "(...) w okolicznościach rozpoznawanej sprawy prawidłowo odpis tytułu wykonawczego doręczono skarżącej - jako zobowiązanej, a w postępowaniu toczącym się na skutek wniesionych przez nią w trybie art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym (Dz. U. z 2018, poz. 1314 ze zm.) zarzutów, skarżąca nie ustanowiła pełnomocnika. Tym samym poprzez doręczanie w tym postępowaniu pism bezpośrednio skarżącej, nie doszło do naruszenia przepisów o doręczeniach, w szczególności art. 40 § 2 k.p.a. Należy też zauważyć, że doręczenie postanowienia organu I instancji bezpośrednio skarżącej, nie spowodowało dla niej żadnych negatywnych konsekwencji, wobec złożenia zażalenia, które zostało rozpoznane przez organ odwoławczy". Ponadto WSA w Gorzowie Wielkopolskim zwrócił uwagę, że tytuł wykonawczy należy doręczyć stronie, a nie pełnomocnikowi (którego dopiero następnie można ustanowić w sprawie). Organ odwoławczy wskazał na art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Wyrok oddalający skargę zamyka organom administracji państwowej możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań, właściwych dla uchylenia decyzji ostatecznych wadliwych, ale tylko wówczas, gdy przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez sąd administracyjny w toku rozpoznawania skargi. Taki charakter mają przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione w art. 145 § 1 pkt 3, 4 i 6 k.p.a. Wyrok oddalający skargę ustala, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Zdaniem GINB, często wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., będzie możliwe pomimo prawomocnego wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę. Dotyczy to jednak sytuacji, gdy wada określona w tym przepisie nie dotyczy osoby, która złożyła skargę, bowiem sąd administracyjny nie jest uprawniony do jej badania w odniesieniu do osób innych niż skarżący. Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zaistniała odmienna sytuacja. Okoliczności i argumenty podnoszone we wniosku złożonym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., są dokładnie tymi samymi, które podlegały ocenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Organ, będąc związany oceną prawną Sądu, nie jest uprawniony do ponownej oceny wystąpienia tej przesłanki. Wydanie przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim wyroku z 6 czerwca 2019 r., uniemożliwia skuteczne złożenie wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Uznał zarzuty zawarte w zażaleniu za pozostające bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. W konsekwencji, GINB postanowieniem z 8 lutego 2023 r., znak: DON.7101.19.2023.JSK, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. 2. E. O., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do WSA w Warszawie na powyższe postanowienie GINB z 8 lutego 2023 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: a) art. 147 k.p.a. i art. 148 k.p.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania; b) art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności brak wyjaśnienia, czy na dzień wniesienia wniosku (tj. 28 stycznia 2019 r.) o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem Lubuskiego WINB z 9 stycznia 2019 r., znak: WOK.7722.62.2018.MBiż, którym utrzymane zostało w mocy postanowienie PINB w Ż. z [...] listopada 2018 r., znak: [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] października 2018 r., dotyczącego rozbiórki odbudowanego i rozbudowanego budynku, w którym zamontowana jest kabina lakiernicza, zlokalizowanego na działce nr [...] pry ul. W. w Ł. (nakaz rozbiórki orzeczony decyzją PINB w Ż. z [...] maja 2017 r., znak: [...] utrzymaną w mocy decyzją Lubuskiego WINB z 20 lipca 2017 r., znak: WOK.7721.92.2017.KBoj) - nie zmienił się stan faktyczny i prawny przedmiotowej nieruchomości; c) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (błędnie wskazany jako "k.p.k."), poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania administracyjnego (brak rozpoznania wniosku z 28 stycznia 2019 r., o wznowienie postępowania w terminach określonych w art. 35 k.p.a., w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem Lubuskiego WINB z 9 stycznia 2019 r., znak: WOK.7722.62.2018.MBiz., którym utrzymane zostało w mocy postanowienie PINB w Ż. z [...] listopada 2018 r., znak: [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] października 2018 r., dotyczącego rozbiórki odbudowanego i rozbudowanego budynku, w którym zamontowana jest kabina lakiernicza, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. W. w Ł. (nakaz rozbiórki orzeczony decyzją PINB w Ż. z [...] maja 2017 r., znak: [...] utrzymaną w mocy decyzją Lubuskiego WINB z 20 lipca 2017 r., znak: WOK.7721.92.2017.KBoj.); d) brak wzięcia pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy wyroku WSA w Warszawie z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt. VII SA/Wa 1728/19, wydanego wcześniej w przedmiotowej sprawie; e) art. 28 k.p.a., poprzez brak uznania jako strony R. O. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z akt sprawy WSA w Warszawie pod sygn. VII SA/Wa 1728/19. W uzasadnieniu skargi przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. 3. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. 1. Istota spawy sprowadza się do oceny rozstrzygnięć organów, w których odmówiono wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem organu wojewódzkiego z 9 stycznia 2019 r. (utrzymującym w mocy postanowienie PINB z [...] listopada 2018 r. umarzające postępowanie egzekucyjne, prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z [...] października 2018 r. nr [...], wystawionego wobec zobowiązanej - E. O.). Zdaniem Sądu, kontrolowane rozstrzygnięcia są prawidłowe i nie naruszają wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego. 2. Regułą postępowania administracyjnego jest stabilność decyzji administracyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych. Jednym z tych trybów jest instytucja wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ, który wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji bada, czy podanie o wznowienie postępowania wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stosownie do art. 148 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o postanowieniu. Skarżąca odebrała postanowienie Lubuskiego WINB z 9 stycznia 2019 r. 24 stycznia 2019 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru) i 28 stycznia 2019 r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania, zakończonego powyższym rozstrzygnięciem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (czyli w terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a.). 3. W pierwszej kolejności wskazać należy na istotne okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla sprawy: - skarżąca w swoim wniosku wskazała, że ustanowiony w sprawie pełnomocnik został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu egzekucyjnym - "(...) organ pierwszej instancji w toku postępowania w przedmiotowej sprawie nie kierował wszystkich pism i rozstrzygnięć w sprawie pod sygn. akt [...], znak: [...] do ustanowionego w sprawie pełnomocnika (...)"; - w prawomocnym wyroku z 6 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SA/Go 154/19) WSA w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że odpis tytułu wykonawczego został prawidłowo doręczony skarżącej i nie doszło do naruszenia przepisów k.p.a. o doręczeniach; Sąd wskazał, że tytuł wykonawczy należy doręczyć stronie, a nie pełnomocnikowi (którego dopiero następnie można ustanowić w sprawie); - WSA w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2019 r. uchylił postanowienia organów obu instancji w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego; w uzasadnieniu Sąd wskazał, ze organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę rzeczywistą wolę wnioskodawcy i w tym zakresie ocenić dopuszczalność i ewentualnie zbadać wniosek skarżącej o wznowienie postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, chyba że zmienił się stan faktyczny lub stan prawny sprawy (por. wyrok NSA z 29 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 1626/10). Stosownie do art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 7 września 2022 r., sygn. akt III FSK 920/21). Zatem biorąc pod uwagę prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 13 grudnia 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1728/19) Lubuski WINB był zobowiązany do rozpatrzenia podania skarżącej z 28 stycznia 2019 r. o wznowienie postępowania administracyjnego, przyjmując, że dotyczy ono postanowienia organu wojewódzkiego z 9 stycznia 2019 r. znak: WOK.7722.62.2018.MBiż. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wyrok oddalający skargę zamyka organom administracji państwowej możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań, właściwych dla uchylenia decyzji ostatecznych wadliwych, ale tylko wówczas, gdy przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez sąd administracyjny w toku rozpoznawania skargi. Taki charakter mają przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione w art. 145 § 1 pkt 3, 4 i 6 k.p.a. Wyrok oddalający skargę ustala, że w chwili wydania zaskarżonej, decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 5 września 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 98/06). 3. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym Lubuski WINB podczas rozpatrywania sprawy był zobowiązany do uwzględnienia w swoim rozstrzygnięciu wskazania wyrażonego w orzeczeniu WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 czerwca 2019 r. Wyrok oddalający skargę uniemożliwia wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w stosunku do objętego nią rozstrzygnięcia - w tym m.in. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto okoliczności i argumenty podnoszone we wniosku złożonym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podlegały uprzednio ocenie przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim. Zatem Lubuski WINB nie był uprawniony do dokonania ich ponownej oceny. Zdaniem Sądu zaskarżonym postanowieniem GINB z 8 lutego 2023 r., zasadnie utrzymał w mocy postanowienie Lubuskiego WINB z 29 grudnia 2022 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. 4. Nawiązując do argumentów dotyczących nieuwzględnienia wskazań zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 13 grudnia 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1728/19), w szczególności braku ustalenia, które rozstrzygnięcie jest przedmiotem wniosku z 29 stycznia 2019 r., należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organy nadzoru budowlanego zastosowały się do nich - rozpatrując, zgodnie z poglądem Sądu, podanie skarżącej jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem organu wojewódzkiego z 9 stycznia 2019 r., a nie, jak uprzednio, decyzją Lubuskiego WINB z 20 lipca 2017 r. (co było podstawą uchylenie tych rozstrzygnięć przez WSA w Warszawie). Na marginesie należy wskazać, że w zażaleniu na postanowienie Lubuskiego WINB z 29 grudnia 2022 r. strona skarżąca sama stwierdziła, że "(...) uzasadniając wyrok z dnia 13.12.2019 (...) Sąd wskazał, że podanie E. O. z 29 stycznia 2019 r. stanowi faktycznie wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem z dnia 09.01.2019 r., znak: WOK.7722.62.2018.MBiż". 5. Odnosząc się do zarzutu nieuznania R. O. za stronę postępowania należy zauważyć, że rozstrzygnięcia wydane przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu zwykłym zostały skierowane wyłącznie do skarżącej – E. O.. Ponadto na przesłankę wznowieniową braku udziału w postępowaniu może powoływać się wyłącznie strona, która bez swojej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Inne podmioty nie mogą powoływać się skutecznie na tę okoliczność (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 577/21). Zatem i ten zarzut zawarty w skardze był bezzasadny. 6. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę jako całkowicie bezzasadną.