II SA/Ol 376/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2026 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji w sprawie udzielonego pozwolenia zintegrowanego oddala skargę. Postanowieniem z 31 marca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 113 § 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia E na postanowienie z dnia 30 sierpnia 2024 r. wydane z upoważnienia Starosty Olsztyńskiego przez Dyrektora Wydziału Gospodarowania Środowiskiem o odmowie wyjaśniania treści decyzji Starosty Olsztyńskiego z dnia 24 czerwca 2019 r., znak: GŚ-II.6222.11.2018.KP w sprawie udzielenia E. Sp. z o. o. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji [...] - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: Decyzją z dnia 24 czerwca 2019 r., znak: GŚ-II.6222.11.2018.KP Starosta Olsztyński udzielił E. Sp. z o. o. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji [...]. Pismem z dnia 31 lipca 2024 r. Stowarzyszenie w dziewięciu pytaniach wystąpiło do Starosty Olsztyńskiego (organ pierwszej instancji) o wyjaśnienie wątpliwości co do treści opisanej wyżej decyzji. W odniesieniu do pięciu z tych pytań (o nr: 1, 2, 6, 7 i 8) organ pierwszej instancji pouczył wnioskodawcę, że powinno być skierowane do Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Postanowieniem z 30 sierpnia 2024 r. organ pierwszej instancji odmówił wyjaśnienia treści decyzji Starosty Olsztyńskiego z dnia 24 czerwca 2019 r. w zakresie następujących pytań (nr: 3, 4, 5, 9 ): Co według decyzji ma być magazynowane w [...] na terenie w/w instalacji? Kiedy Starostwo Powiatowe dokonało kontroli w/w instalacji przed wydaniem w/w decyzji? Ile [...] znajdowało się na terenie w/w instalacji podczas kontroli przeprowadzonych przez Starostwo Powiatowe przed wydaniem w/w decyzji dla w/w instalacji? Czy [...] na terenie instalacji E. objęte zostały decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z 30 grudnia 2016 r.? W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w treści decyzji z dnia 24 czerwca 2019 r. nie zawarto informacji dotyczącej kwestii magazynowania w [...] wchodzących w skład instalacji. Przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska nie zobowiązują organu wydającego pozwolenie zintegrowane do wyszczególnienia w decyzji rodzaju i parametrów zbiorników wchodzących w skład instalacji. Odnośnie pytania czwartego wskazano, że informacja o dacie kontroli zawarta jest w uzasadnieniu decyzji na stronie 101. Pytanie nie dotyczy wyjaśnienia treści decyzji, tylko informacji o dacie czynności w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji. Odnosząc się do punktu piątego podano, iż kontrola nie dotyczyła ustalania ilości [...]. Odnośnie punktu dziewiątego podano, że pytanie nie dotyczy wyjaśnienia treści decyzji, a ustaleń warunków decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ustawowym terminie Stowarzyszenie wniosło zażalenie, w którym zarzuciło naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Wskazano, że winien był wypowiedzieć się, czy [...] objęte są zgodą na eksploatację wyrażoną w pozwoleniu zintegrowanym. Skoro Starosta przed wydaniem pozwolenia zintegrowanego brał udział w kontroli, winien mieć wiedze o wybudowaniu [...] na terenie instalacji. Podkreślono, iż decyzja środowiskowa wiąże organy wydające decyzje określające warunki korzystania ze środowiska. Stąd istotne jest, czy pozwolenie zintegrowane wydane zostało w zgodzie z ważną decyzją środowiskową. W uzasadnieniu postanowienia z 31 marca 2025 r. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy "jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy" (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, s. 516). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest zgodny pogląd co do tego, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego i prawnego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1183/22, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 września 2022 r., sygn. akt II SA/Go 213/22, w Warszawie z dnia 17 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1949/21). Kolegium podziela stanowisko Starosty, że nie dotyczą one wątpliwości co do osnowy decyzji, czy też użytych w decyzji Starosty wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Wniosek ten w istocie zmierza do ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj.: ilości, przeznaczenia i wykorzystania [...], przebiegu kontroli zakładu E., objęcia zbiorników decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, czego w trybie przewidzianym w art. 113 § 2 Kpa czynić nie wolno. Treść tego wniosku świadczy bowiem o tym, że Stowarzyszenie ma wątpliwości nie co do treści decyzji, lecz co do przyjętego czy też ustalonego stanu faktycznego sprawy, ewentualnie braków w rozstrzygnięciu lub uzasadnieniu decyzji. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez Stowarzyszenie (dalej jako: strona skarżąca). Wniesiono o uchylenie obu postanowień instancyjnych w związku z naruszeniem: - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wniosek nie ma na celu wyjaśnienia wątpliwości odnośnie do treści pozwolenia zintegrowanego, ale zmierza do ustalenia stanu faktycznego sprawy, z czym nie sposób się zgodzić, ponieważ przedmiotem wniosku jest ustalenie zakresu pozwolenia na korzystanie ze środowiska, co jest istotą pozwoleń emisyjnych, a w szczególności pozwoleń zintegrowanych, a postanowieniu Kolegium dodatkowo zarzucono naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez ograniczenie rozpoznania sprawy do aspektu kontroli orzeczenia pierwszoinstancyjnego; - art. 113 § 2 k.p.a. poprzez odmowę wyjaśnienia wątpliwości wskazanych we wniosku wynikającą z błędnego przyjęcia, że wniosek nie zmierza do wyjaśnienia wątpliwości treści decyzji. W uzasadnieniu strona skarżąca powtórzyła treść wniosku wskazując, że jeżeli Starosta udzielił zgody na eksploatację [...] w pozwoleniu zintegrowanym (do tej pory nie wyjaśnił, czy i jakie zbiorniki są objęte taką zgodą, co jest przedmiotem poprzedzających pytań) to mógł to uczynić po ustaleniu, że ich eksploatacja jest przedmiotem zgody środowiskowej udzielonej wcześniej przez Burmistrza w wydanej przez niego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 30 grudnia 2016 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 – p.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na który służy zażalenie. Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2024 r. poz. 1267) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przy czym przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3 poz. 104). Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, wbrew stanowisku strony skarżącej, nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca domagała się wyjaśnienia wątpliwości co do treści ostatecznego pozwolenia zintegrowanego. Będący podstawą orzekania art. 113 § 2 k.p.a. stanowi, że organ, który wydał decyzję wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Organy orzekające dokonały prawidłowej wykładni tego przepisu, zasadnie przytoczyły stanowiska judykatury oraz piśmiennictwa na poparcie wyciągniętych wniosków. Zgodzić należy się z organami orzekającym, że żądanie zawarte we wniosku wykraczało poza dyspozycję art. 113 § 2 k.p.a. i z tego powodu nie mogło zostać uwzględnione. Podkreślić trzeba, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest wymagane, gdy decyzja jest niejednoznaczna lub tak zawiła, że utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia, czy też pozostaje w sprzeczności z samym rozstrzygnięciem (por. Komentarz Kodeks postępowania administracyjnego pod redakcją R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. 4, C.H. Beck, str. 873). Wyjaśnienie wątpliwości ma polegać na wykładni rozstrzygnięcia organu (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. II OSK 912/18, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Jeżeli organ, który orzekał w sprawie uzna, że nie zachodzi potrzeba wykładni i w związku z tym strona niezasadnie domaga się wyjaśnienia wątpliwości, załatwia wniosek odmownie. Istota i granice przewidzianego w art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnienia treści decyzji nie pozwalają na jego wykorzystanie do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji prawidłowo uznały, że zakwestionowana we wniosku treść pozwolenia zintegrowanego nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i nie wymaga wykładni. Odnosząc powyższe rozumienie treści art. 113 § 2 k.p.a. do rozpatrywanego wniosku zauważyć należy, że żądanie wyjaśnienia "co według decyzji ma być magazynowane w [...] na terenie w/w instalacji" nie może podlegać wyjaśnieniu w trybie tego unormowania. Skoro w pozwoleniu zintegrowanym z 2019 r. nie zawarto informacji dotyczącej magazynowania "w [...] wchodzących w skład instalacji", to słusznie odmówiono wyjaśnienia treści pozwolenia zintegrowanego z 2019 r. w zakresie wskazanym w pytaniu nr 3. Instytucja z art. 113 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy wnioskodawca nie kwestionował rozumienia użytych w decyzji zwrotów ale domagał się przedstawienia związku między podanymi sformułowaniami, a więc doprecyzowania opisanego w decyzji mechanizmu procesu przetwarzania i magazynowania, co wykracza poza tryb postępowania unormowanego w art. 113 § 2 k.p.a., który to przepis nie może prowadzić do uzupełnienia decyzji lub jej poprawienia. Przepis ten zezwala ściśle na wyjaśnienie konkretnej treści decyzji, która budzi wątpliwości, jednak nie co do słuszności, celowości, czy legalności zapisu, ale wyłącznie co do rozumienia użytych sformułowań. Wyznaczone tym przepisem pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego bądź prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia. Nie może również zmierzać do dokonywania interpretacji decyzji administracyjnej. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tego rozstrzygnięcia, gdyż naruszałoby to tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. Odnosząc się do zasadności pytania nr 4 i 5 wniosku wyjaśnić należy, że informacje o kontrolach i wizytach organu nie dotyczą treści decyzji, a pytanie kiedy starosta wykonywał określone czynności w ramach prowadzonego postępowania, "kiedy dokonał kontroli instalacji przed wydaniem decyzji" albo "ile zbiorników znajdowało się na terenie zakładu przed wydaniem decyzji" nie mogą być uznane za takie, których wyjaśnienia można dokonać w trybie art. 113 § 2 k.p.a. W zakresie pytania dotyczącego czy zbiorniki można ocenić jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko należy stwierdzić, że ustaleń tych dokonuje się w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej. W konsekwencji, nie sposób uznać, że to co jest przedmiotem ustaleń decyzji środowiskowej powinno zostać wyjaśnione w trybie art. 113 § 2 k.p.a. w odniesieniu do zupełnie innej decyzji, tj. pozwolenia zintegrowanego. Zauważyć również należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., wywołane żądaniem wyjaśnienia treści decyzji, ma charakter incydentalny (wpadkowy) w stosunku do postępowania głównego. Nie mogą być w tym postępowaniu rozpatrywane kwestie merytoryczne (por. postanowienie NSA z 18 lutego 2020 r., sygn. II OW 136/19, CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.