VII SA/Wa 1949/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2021 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia A.D.(dalej: "skarżący") utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z [...] czerwca 2021 r., znak: [...]odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] z [...] lipca 2010 r., znak: [...]wydanego w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Postanowienie GINB zostało wydane w poniższym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] grudnia 2000 r., znak:[...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzieliłD. I E. D., pozwolenia na remont, adaptację, rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowę budynku garażowo - mieszkalnego na działce nr ew. [...] w U. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] stycznia 2001 r. Decyzją z [...] kwietnia 2010 r., nr[...], znak:[...], Starosta [...] przeniósł ww. decyzję na rzecz D.D.prowadzącej przedsiębiorstwo wielobranżowe "[...]" w P. Skarżący A.D. nie był stroną postępowania w sprawie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia oraz w sprawie przeniesienia decyzji w tym przedmiocie. Pismem z 21 lipca 2010 r. D.D. wniosła do Starosty [...]o wyjaśnienie czy ww. decyzja z [...] grudnia 2000 r. w swej treści: "udzielam pozwolenia na remont, adaptację, rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowę budynku garażowo – mieszkalnego" zawiera w zapisie "rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego" – decyzję o budowie pensjonatu co z kolei zawiera decyzja projektowa. Postanowieniem z [...] lipca 2010 r., znak:[...], Starosta [...]- na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. – wyjaśnił, że dokumentacja projektowa, w oparciu o którą została wydana decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2000 r. przewidywała m. in. remont modernizacyjny, rozbudowę z funkcją pensjonatową i adaptacją na cele mieszkalno-usługowe istniejącego budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. [...] w U. oraz budowę odrębnego budynku garażowo-mieszkalnego na tej posesji, a zatem zapis w ww. decyzji o treści "rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego" oznacza rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, polegającą na dobudowie segmentu usługowego - pensjonatu." Powyższe postanowienie zostało doręczone tylko wnioskodawczyni D.D.- w dniu [...] lipca 2010 r. Pismem z 28 grudnia 2019 r. A.D. wniósł, na podstawie art. 156 § 2 k.p.a., o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Starosty [...] z [...] lipca 2010 r. Skarżący podniósł m.in., że "Starosta wydając postanowienie dokonał obejścia prawa, gdyż wyjaśnił, że rozbudowa budynku mieszkalnego stanie się pensjonatem, przez co inwestor D.D. nie była zobowiązana do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku (...)." Powołanym na wstępie postanowieniem z [...] czerwca 2021 r., znak:[...], Wojewoda [...] nie stwierdził nieważności postanowienia Starosty. Wojewoda wyjaśnił, że A.D. jest współwłaścicielem działki nr ew. [...] w U., graniczącej z działką inwestycyjną nr ew.[...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że budynek stanowiący współwłasność A.D. jest oddalony od granicy działki sąsiedniej nr ew. [...] o ok. 1 m. Rozbudowa budynku inwestora, tj. o część w której został zaprojektowany basen usytuowana została w odległości o ok. 4 m od działki sąsiedniej. Pozostała część tego budynku (pensjonatowo-rehabilitacyjna) zlokalizowana jest w odległości o ok. 6 m od granicy działki nr ew.[...] . Odległość pomiędzy budynkiem A.D., a częścią rozbudowywanego budynku inwestora, w której znajduje się basen wynosi ok. 5 m. Odległość ta liczona w stosunku do części pensjonatowo-rehabilitacyjnej rozbudowywanego budynku inwestorów wynosi ok. 7 m. W konsekwencji Wojewoda uznał, że biorąc pod uwagę § 13 oraz § 271 (dotyczący przesłaniania budynków sąsiednich i wymagań przeciwpożarowych) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, skarżącemu przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Wojewoda przytoczył zapisy dokumentacji projektowej (opis techniczny w pkt 2 pn. Układ funkcjonalny), stwierdził że projekt stanowi integralną część decyzji z [...] grudnia 2000 r. - tym samym Starosta [...] prawidłowo powołał się na art. 113 § k.p.a. w kwestionowanym postanowieniu, wyjaśniając treść decyzji, której rozstrzygnięcie jest spójne z treścią zatwierdzonego projektu ww. decyzją. Wojewoda podkreślił, że Starosta nie zmienił treści decyzji z [...] grudnia 2020 r. ani jej nie uzupełnił. Wobec powyższego, w ocenie Wojewody, kontrolowane postanowienie nie narusza art. 113 § k.p.a. W wyniku zażalenia skarżącego, GINB postanowieniem z [...] lipca 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (postanowień). Stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) może mieć miejsce wyłącznie w przypadku niewątpliwego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Kontrolowane postanowienie Starosty [...] zostało wydane w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. GINB stwierdził, że w myśl utrwalonego orzecznictwa wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych przez nią wątpliwości co do użytych w rozstrzygnięciu wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy, w żadnym wypadku organ administracji nie jest powołany do interpretacji treści rozstrzygnięcia z zastosowaniem wykładni prawa (zob. wyrok NSA z 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 612/07; wyrok NSA w Warszawie z 9 stycznia 2003 r., sygn. akt i SA 1283/01). Ponadto, w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalne dokonywanie interpretacji przepisów prawa, formułowanie nowych ocen prawnych, czy też dokonywanie dodatkowych ustaleń faktycznych. Konstrukcja prawna, o której stanowi art. 113 § 2 k.p.a. ograniczona jest tylko do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości odnoszących się do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań, a nie do przesądzania kwestii, o których organ administracji w ogóle nie orzekł, obojętnie czy celowo, czy też na skutek zapomnienia albo niedbalstwa (por.: wyrok WSA w Poznaniu z 8 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 8/12). Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, zaprezentowanym w zaskarżonym postanowieniu, że w analizowanym przypadku nie został naruszony art. 113 k.p.a. W ocenie GINB treść ww. decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2000 r., która wzbudziła wątpliwości u inwestorki D.D. jest jasna, nie zawiera żadnych niejednoznacznych zwrotów czy sformułowań, które utrudniałyby ustalenie treści rozstrzygnięcia. Wprawdzie - z uwagi na okoliczność, że w projekcie budowlanym sporna inwestycja została określona jako "remont modernizacyjny, rozbudowa z funkcją pensjonatową i adaptacją na cele mieszkalno-usługowe istniejącego budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. [...] w U. (...) oraz budowa odrębnego budynku garażowo-mieszkalnego na tej posesji" zaś w sentencji ww. decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2000 r., którą zatwierdzono projekt budowlany użyto sformułowania "rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego" - u inwestora mogła zrodzić się wątpliwość czy zakres udzielonego pozwolenia na budowę odpowiada zakresowi robót przewidzianych w projekcie budowlanym, to jednak tego rodzaju wątpliwość nie stanowi podstawy do skorzystania z instytucji z art. 113 § 2 k.p.a. GINB podkreślił, że instytucja uregulowana w art. 113 § 2 k.p.a. służy wyjaśnieniu wątpliwości co do znaczenia zawiłych zwrotów lub sformułowań, a takich brak w sentencji ww. decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2000 r. w tym w jej fragmencie o treści "rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego." Następnie podniósł, że projekt budowlany zatwierdzony ww. decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2000 r. przewidywał rozbudowę istniejącego budynku o część pensjonatową i jej adaptację na cele mieszkaniowo usługowe (zob. proj. bud. Projekt zagospodarowania działki pkt 1 przedmiot inwestycji), a jedynie w sentencji ww. decyzji o pozwoleniu na budowę Starosta użył skrótowego zapisu przedmiotu inwestycji ograniczając się do kwestii "rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowa budynku garażowo-mieszkalnego." Z racji tego, że projekt budowlany stanowi integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę, to zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany ustala co jest przedmiotem inwestycji niezależnie od formy zapisu przedmiotu inwestycji użytego w sentencji decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na powyższe, zdaniem organu odwoławczego, w analizowanym przypadku brak było podstaw do stosowania w niniejszej sprawie trybu z art. 113 § 2 k.p.a. W ocenie GINB, Starosta [...] wydając kontrolowane postanowienie z [...] lipca 2010 r dopuścił się naruszenia art. 113 § 2 k.p.a., jednakże stwierdzone naruszenie nie ma charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. GINB wyjaśnił, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki które wywołuje decyzja. Oznacza to, że przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Taka sytuacja nie zachodzi w tej sprawie. Jednocześnie GINB wskazał, że nie stwierdzono, aby zaszły inne okoliczności z art. 156 § 1 k.p.a. A.D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GINB z [...] lipca 2021 r. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów w sprawie. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, zdaniem Sądu, skarga jest niezasadna. W niniejszej sprawie nie można było uznać, że kwestionowane przez skarżącego w postępowaniu nieważnościowym postanowienie Starosty [...] z [...] lipca 2010 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Postanowienie Starosty [...][...]lipca 2010 r. zostało wydane na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. stanowiącym, że "organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji". W tym przypadku chodziło o zgłoszone przez inwestorkę wątpliwości co do treści decyzji Starosty z [...] grudnia 2000 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazać należy, że celem orzeczenia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, która może zawierać w odczuciu strony niejasności interpretacyjne. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. II GSK 5166/16; wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. VI SA/Wa 548/07; wszystkie w orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem tej instytucji jest usunięcie niejasności decyzji w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów, względnie dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 935/13). Zatem, wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też uzupełniać merytorycznie rozstrzygnięcie, a także dokonywać jego interpretacji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, poprzez jego uzupełnienie lub dokonanie wyjaśnienia zagadnień w niej poruszonych. Zakres wyjaśnienia wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, którego wyjaśnienie to ma dotyczyć. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami wydanego rozstrzygnięcia, gdyż narusza w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2010 r., sygn. VII SA/Wa 1259/10). Ponadto, instytucja uregulowana w art. 113 § 2 k.p.a. nie może być wykorzystywana w celu kwestionowania samej zasadności decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r., sygn. VI SA/Wa 15/16 oraz z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. I SA/Wa 493/18). Sąd podkreśla, że ustalenia faktyczne przyjęte jako przesłanki wydanej decyzji podobnie jak nieprawidłowa subsumcja, błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego mogą być zwalczane w trybie odwoławczym bądź też w trybie nadzoru. Nie może być natomiast wykorzystywany do tego celu tryb rektyfikacyjny (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. II OSK 2531/10; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2003 r., sygn. III SA 622/01). W konsekwencji, w postępowaniu w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Starosta miał tylko obowiązek określić żądanie inwestorki i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domagała się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności. W tym miejscu wyjaśnienia dodatkowo wymaga, że na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji nie można osiągnąć jej poprawienia. Obowiązek udzielenia wyjaśnień powstaje wówczas, jeśli wątpliwości obiektywnie istnieją. Zgodzić się więc należało z GINB, że zastosowanie art. 113 § 2 k.p.a. w kontekście stanu faktycznego niniejszej sprawy było nieuprawnione, wobec czego doszło do naruszenia tego przepisu, jednakże nie w sposób rażący. Jak wyjaśnił już GINB w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – czyli skutki, które wywołuje rozstrzygnięcie. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652). Oznacza to, że nawet oczywiste naruszenie prawa dopiero wtedy staje się rażące i dopiero wówczas prowadzi do wyeliminowania w trybie nadzwyczajnym orzeczenia, gdy skutki naruszenia tym aktem prawa należy uznać za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Skutki takie musiałyby być obiektywnie na tyle dotkliwe dla strony, aby uzasadniać eliminację z obrotu prawnego tego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja w sprawie nie zaszła. Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. -skarge oddalił.