IV SA/Gl 895/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie: NSA Szczepan Prax NSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Protokolant: starszy referent Magdalena Nowacka - Brzeźniak po rozpoznaniu w dniu 06 lipca 2006 r. , na rozprawie sprawy ze skargi S.A. A w K. na pismo Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę [...] ([...] )tytułem zwrotu wpisu. Wystąpieniem z dnia [...] nr [...] Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K., działając na podstawie art. 9 pkt 5 w związku z art. 21 pkt 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie: ustawa o PIP, wniósł do Spółki Akcyjnej A o "naliczenie i wypłacenie pracownikom wykonującym polecenia służbowe poza stałym miejscem pracy (świadczącym pracę na budowach realizowanych przez Spółkę) w okresie od [...] do chwili obecnej diet należnych w związku z wykonywaniem zadań służbowych poza stałym miejscem pracy." W motywach rozstrzygnięcia Inspektor podkreślił, że w toku kontroli przeprowadzonej w Spółce stwierdzono, iż pracodawca nie wypłaca pracownikom diet należnych w związku z wykonywaniem zadań służbowych poza stałym miejscem pracy. Inspektor zobowiązał zatem Spółkę do ich wypłacenia oraz do poinformowania go o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu wniosków w terminie 30 dni od dnia otrzymania wystąpienia. Nie zgadzając się z w/w wystąpieniem S.A. A skierowało w dniu [...] do Okręgowego Inspektora Pracy w K. pismo (zatytułowane "odwołanie" z dnia [...]) polemizujące z zawartym w wystąpieniu stanowiskiem obejmującym materię diet służbowych postulując jego zweryfikowanie. W podstawie prawnej odwołania strona wskazała na art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o PIP. W uzasadnieniu "odwołania" strona podniosła, że uznanie, iż pracownicy wykonują prace poza miejscem pracy w ramach podróży służbowej jest bezzasadne. Zwrócono uwagę, że z pracownikami zawierane są umowy o czasowe przeniesienie, co nie jest jednoznaczne z podróżą służbową. W dalszej kolejności zaakcentowano odrębność pojęć "podróży służbowej" uregulowanej w art. 77(5) Kodeksu pracy i "czasowego przeniesienia" znajdującego unormowanie w § 2 zarządzenia Ministra pracy i Polityki Socjalnej z dnia 14 sierpnia 1990 r. w sprawie świadczeń dla pracowników czasowo przeniesionych (MP nr 32, poz. 258). Spółka zwróciła nadto uwagę, że odrębność tych pojęć została wyartykułowana również w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych (art. 21 ust. 1 pkt 17 i 18), a także w rozporządzeniu MPiPS z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe (§ 2 pkt 1 ppkt 15 i 18). Strona podkreśliła dalej, że w dniu wejścia w życie zarządzenia z dnia 14 sierpnia 1990 r. Spółka działała jako przedsiębiorstwo państwowe wykonujące prace budowlano-montażowe i dlatego do sytuacji prawnej pracowników znalazło zastosowanie powyższe zarządzenie, które jest stosowane do dziś. Strona została następnie przekształcona w spółkę akcyjną, co nie wpłynęło jednak na zakres stosowania zarządzenia, a Spółka wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki przekształconego przedsiębiorstwa. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 2 lutego 1996 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 24, poz. 110) powyższe zarządzenie zachowało moc do czasu objęcia postanowieniami układu zbiorowego pracy lub innymi przepisami prawa pracy. W związku z faktem, iż kwestie świadczeń dla pracowników czasowo przeniesionych nie zostały do tej pory uregulowane w obowiązującym u skarżącego Zakładowym Układzie Zbiorowym Pracy, zarządzenie w obecnym brzmieniu nadal u strony obowiązuje. Odpowiadając na cytowane wyżej "odwołanie", Okręgowy Inspektor Pracy w K. wskazał w piśmie z dnia [...] nr [...], że zgodnie z art. 77(5) § 1 K.p., podróżą służbową jest każde udanie się pracownika na polecenie pracodawcy poza miejscowość, w której znajduje się siedziba pracodawcy lub poza stałe miejsce pracy w celu wykonania zadania służbowego. Z kolei zgodnie z art. 29 § 1 K.p. umowa o pracę powinna być zawarta na piśmie. Określa ona strony umowy, rodzaj umowy, datę jej zawarcia oraz warunki pracy i płacy, w szczególności: rodzaj umowy, miejsce wykonywania pracy, wynagrodzenie za pracę, wymiar czasu pracy, termin rozpoczęcia pracy. Inspektor zaakcentował dalej, że sprecyzowania pojęcia "miejsca pracy" dokonał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 1 kwietnia 1985 r. sygn. akt I PR 19/85, OSP 1986/3/46. Przyjęto również, że od pojęcia miejsca pracy, będącego jednym z warunków umowy o pracę, odróżnić należy miejsce wypełniania obowiązków pracowniczych, czyli wykonywania poszczególnych czynności, które składają się na dany rodzaj pracy. Są to miejsca usytuowane bądź to w zakładzie pracy, w którym pracownik ma swe stałe miejsce pracy, bądź poza siedzibą tego zakładu, gdy wykonuje pracę wymagającą przemieszczania się i przebywania w różnych miejscach oddalonych od siedziby pracodawcy lub innego miejsca wskazanego jako "miejsce pracy". Inspektor podkreślił, że w czasie podróży służbowej nie zmienia się miejsce pracy pracownika określone w umowie, gdyż pracownik w innych miejscowościach wykonuje tylko zlecone czynności. W tych ramach zauważono, że zawarte z pracownikami umowy o "czasowe przeniesienie" nie spowodowały zmiany miejsca pracy, które określone zostało w umowie o pracę. Zaakcentowano nadto, że regulacje zawarte w zarządzeniu MPiPS z dnia 14 sierpnia 1990 r., na które powołuje się Spółka dotyczą innych kwestii, tj. pracowników czasowo przeniesionych do pracy na innym terenie poza miejscowością stałego zamieszkania. Regulacja te nie jest unormowaniem szczególnym w stosunku do rozporządzenia MPiPS z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju. Z dokumentacji pokontrolnej wynika, że miejsca pracy wskazane w umowach o pracę pracowników czasowo przenoszonych, nie zostały zmienione, czyli pracodawca zobligowany jest od stosowania przepisów powszechnie obowiązujących dotyczących podróży służbowych i świadczeń przysługujących pracownikom z tego tytułu. Okręgowy Inspektor podkreślił nadto, że wystąpienie inspektora pracy zasadniczo różni się od decyzji administracyjnej. Nie jest bowiem przede wszystkim bezwzględnym zobowiązaniem do działania lub zaniechania, które w konsekwencji może wiązać się z wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Wystąpienie pozostawia po stronie pracodawcy znaczną swobodę uznania, a nie zastosowanie się do zaleceń inspektora pracy nigdy nie może skutkować ich przymusowym wyegzekwowaniem (brak sankcji administracyjnej za niezastosowanie się do zaleceń inspektora pracy). Przedmiotowe wystąpienie nie jest także tzw. materialną decyzją administracyjną, gdyż ujęte we wniosku zalecenie sformułowane jest w sposób na tyle ogólny, że nie ma możliwości określenia m.in. podmiotów uprawnionych do świadczeń, ani też konkretnych należności pieniężnych. Pismem z dnia [...] S.A. A wniósł za pośrednictwem Okręgowego Inspektora Pracy w K. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W tych ramach wniósł o uchylenie "decyzji" z dnia [...] nr [...], jako naruszającej art. 29 § 1 ust. 2 K.p. w zw. z z art. 300 K.p. i art. 353¹ Kodeksu cywilnego ustalający swobodę stron w zakresie kształtowania treści umowy o pracę. Zarzucono nadto naruszenie art. 107 K.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej decyzji, rozstrzygnięcia, pouczenia o środkach odwoławczych, w tym w szczególności o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumentację przywołaną uprzednio w "odwołaniu" od wystąpienia Inspektora Pracy. Odpowiadając na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w K. wniósł o jej odrzucenie. Uzasadniając taki wniosek procesowy wskazano w pierwszej kolejności na treść art. 9 pkt 5 i art. 21 ustawy o PIP. W dalszej kolejności powtórzono argumentację zawartą w piśmie z dnia [...] podkreślając w szczególności, że przedmiotowe wystąpienie nie nosi znamion decyzji administracyjnej. W tych ramach odniesiono się do treści postanowienia NSA z dnia 12 czerwca 2003 r. sygn. akt II SA 3622/02 uznającego, że skoro wystąpienie inspektora pracy rodzi zobowiązania po stronie skarżącej to należy uznać, iż ma charakter zaskarżalnej decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należało podkreślić, że sądowa kontrola przeprowadzonego w tej sprawie postępowania ogranicza się do badania dopuszczalności skargi. W tych ramach stwierdzono, że skarga S.A. A jest niedopuszczalna i jako tak podlega odrzuceniu. Przyszło w tym miejscu zaakcentować, że właściwość rzeczową sądów administracyjnych precyzują przepisy art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej w skrócie: P.p.s.a., przy czym generalną zasadą jest, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w granicach wskazanych w ustawach. Zakres kognicji sądów administracyjnych, jakkolwiek ukształtowany bardzo szeroko doznaje wszak szeregu ograniczeń, nie tylko wskazanych w przepisie art. 5 P.p.s.a. Analiza przywołanych norm pozwala stwierdzić, iż zasadą jest dopuszczalność orzekania przez sądy administracyjne wyłącznie w sytuacjach, w których organy administracyjne działają w formach władczych lub stanowiących, czyli formach właściwych dla działania administracyjnoprawnego. W tym kontekście przyszło ocenić charakter prawny i przynależność do katalogu określonego przepisem art. 3 § 2 P.p.s.a. wystąpienia inspektora pracy kierowanego do pracodawcy na podstawie art. 9 pkt 5 ustawy o PIP, jako że wśród norm tej ostatniej ustawy brak jest szczegółowego sprecyzowania charakteru tegoż wystąpienia. W tym miejscu należało podzielić stanowisko inspekcji pracy, że wystąpienie nie stanowi decyzji administracyjnej. Należy bowiem w pierwszej kolejności podkreślić, iż ustawodawca wyposażając inspektorów pracy w uprawnienia służące realizacji przekazanych im zadań dokonał wyraźnego zróżnicowania pomiędzy poszczególnymi środkami, a więc nakazami oraz sprzeciwami i wystąpieniami kierowanymi do pracodawców. Rozróżnienie to związane jest z charakterem ujawnionych w trakcie kontroli nieprawidłowości i rangą dostrzeżonych naruszeń prawa. Nakazy wydawane są w przypadkach ściśle określonych w art. 9 pkt 1 – 2a ustawy o PIP. Sprzeciw przeciwko uruchomieniu zakładu pracy może zostać zgłoszony w warunkach opisanych w art. 9 pkt 4 tej ustawy, czyli w sytuacjach, w których nastąpiło naruszenie podstawowych praw pracowniczych (np. prawo do wypłaty wynagrodzenia), bądź uchybiono podstawowym obowiązkom pracodawcy z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy i to (przede wszystkim) w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu pracowników. Natomiast w pozostałych przypadkach inspektorom pracy służy prawo zgłoszenia wystąpienia. Władczy charakter nakazu i sprzeciwu oraz dotkliwość konsekwencji, jakie za sobą niosą, przesądziły o ustaleniu dla nich formy decyzji administracyjnej (art. 21a, 21c ustawy o PIP) i zagwarantowaniu stronie prawa do wniesienia odwołania i kontroli legalności rozstrzygnięć zapadłych w toku postępowania odwoławczego (art. 14 ust. 1 pkt 7a i art. 16 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy). Takiej formy, ani też trybu odwoławczego ustawodawca wyraźnie nie przewidział dla wystąpienia inspektora pracy. Stąd wypływa wniosek, iż wystąpienie, o jakim mowa w art. 9 ust. 5 ustawy o PIP nie stanowi formy działania inspektora pracy przybierającego postać decyzji administracyjnej. W tej mierze Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA 3622/02 (Prawo Pracy z 2003r., nr 10, s.38), a stwierdzającego, iż wystąpienie inspektora pracy jest w istocie decyzją administracyjną podlegającą kontroli instancyjnej i zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W obowiązującym porządku prawnym brak jest jakiegokolwiek przepisu przewidującego sankcje za niezastosowanie się do wniosków zawartych w wystąpieniu czy za nieudzielenie informacji, o jakiej mowa w art.21d cytowanej ustawy. Brak jest też na gruncie przepisów ustawy o PIP środków pozwalających na wymuszenie pożądanego zachowania pracodawcy czy podania informacji w tej materii. Skład obecnie orzekający w pełni aprobuje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu postanowienia z dnia 5 czerwca 2002 r. (sygn. akt SA/Sz 1138/01, publ.: OSP 2003/4/48), który w jego ocenie zachował aktualność na gruncie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzono tam bowiem, że wystąpienie państwowego inspektora pracy, o którym mowa w art. 9 pkt 5 ustawy o PIP nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podlegającą zaskarżeniu do sądu adminsitracyjnego. Do takiej konstatacji doprowadziła analiza charakteru omawianego wystąpienia. Zdaniem Sądu nie stanowi ono aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa podlegającej kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wiele lat obowiązywania tej normy (wcześniej o nieznacznie odmiennej treści – art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym – Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) pozwoliło judykaturze i doktrynie na utrwalenie kilku niezbędnych cech, jakimi powinny charakteryzować się akty bądź czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., aby mogły zostać poddane ocenie sądów administracyjnych. Muszą odpowiadać następującym kryteriom: - mieć charakter zewnętrzny i publicznoprawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 1998 r., sygn. akt II SA 1367/97, ONSA 1998, Nr 4, poz. 139); - być skierowane do indywidualnego podmiotu (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2003 r., OPS 4/03, ONSA 2004, Nr 1, poz. 8, patrz także M. Bogusz, Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, Samorząd Terytorialny z 2000 r., Nr 1-2, s. 180-181); - winny dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc być ściśle związanymi z przepisami prawa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt OSK 247/04, publ.: ONSAiWSA z 2004 r., nr 2, poz.30); - mieć charakter władczy, lecz nie będąc władczym rozstrzygnięciem właściwym dla decyzji (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2003 r., sygn. akt OPS 2/03,publ.: ONSA z 2004 r., nr 1, poz.5). W literaturze pojawia się nawet pogląd, iż w obecnym stanie prawnym zakres zastosowania powołanego wyżej przepisu będzie ograniczony do niektórych tylko czynności materialno-technicznych (por. A. Wróbel [w:] K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, Zakamycze 2004). Rozważania na temat charakteru wystąpienia z art. 9 pkt 5 ustawy o PIP przekonują, że choć odpowiada ono niektórym z wymienionych wyżej cechom, to jednak poprzez fakt, iż nie nakłada władczo na pracodawcę obowiązków formułując jedynie wnioski pokontrolne, nie można zaliczyć go do kategorii aktów lub czynności opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, a więc aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Obowiązki, o jakich mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. muszą być wszak obowiązkami, których stwierdzenie bądź ustalenie będzie dla adresata wiążące (władcza ingerencja administracji), zaś wykonanie gwarantowane przymusem państwowym. Tymczasem treść wystąpień nie nosi tego rodzaju znamion, bo samo wystąpienie ma charakter postulatu, nie zaś wiążącego rozstrzygnięcia, mimo iż wydane jest w sprawie indywidualnej, zewnętrznej i publicznoprawnej, skierowane jest do konkretnego podmiotu, wreszcie wynika z przepisu prawa. Konstatując należało podkreślić, że kategoria aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej określona w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie obejmuje wystąpień inspektorów pracy kierowanych do pracodawców na podstawie art. 9 pkt 5 ustawy o PIP. Nie są one bowiem władczą formą działań administracji, a zwarte w nich wnioski stanowią w istocie swoiste zalecenia pokontrolne, których wykonanie nie jest objęte przymusem administracyjnym, zaś egzekwowanie tych obowiązków nie leży w gestii inspektora pracy. W tym wypadku uprawnienia tego organu kontroli kończą się na opisaniu stanu faktycznego i przedstawieniu jego oceny, zmierzającej do podjęcia przez kontrolowanego własnych działań o charakterze organizacyjnym, kadrowym itp. i pozostawiając mu w tym zakresie znaczną swobodę. Tak określony zakres relacji pomiędzy kontrolowanym pracodawcą a inspektorem pracy oznacza, że nie ma w niej elementu prawnej możliwości bezpośredniego ingerowania w działalność pracodawcy przez podejmowanie działań o charakterze władczym, inaczej niż w przypadku pozostałych środków, w jakie wyposażono inspektorów pracy. Trzeba też nadmienić, że zarówno oni, jak i pracodawcy nie pozostają bez możliwości dalszego działania, bowiem inspektor może wykorzystać pozostałe środki przewidziane ustawą o inspekcji pracy, zaś pracodawcy służy ochrona zagwarantowana w innych przepisach, zwłaszcza z zakresu prawa cywilnego i pracy (por. postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 118/06, niepubl.). W wyniku wszystkich poczynionych wyżej spostrzeżeń Sąd uznał, że nie jest dopuszczalną skarga na wystąpienie inspektora pracy podjęte w trybie art. 9 pkt 5 ustawy o PIP. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w niepublikowanym postanowieniu z dnia 27 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SA/GL 647/05, jak również w przywołanym wyżej postanowieniu z dnia 23 lutego 2006 r. Przytoczona wyżej konkluzja pozwoliła stwierdzić, że również skarga wniesiona na pismo Okręgowego Inspektoratu Pracy w G. z dnia [...] będącego odpowiedzią na "odwołanie" skarżącej Spółki, jest niedopuszczalna. Pismo to nie jest przede wszystkim decyzją administracyjną ani żadnym innym aktem, który mieściłby się w katalogu zakreślonym przez art. 3 § 2 P.p.s.a. Chybionym jest więc zarzut naruszenia w tej sprawie art. 107 K.p.a. Należało w tym miejscu zaakcentować, że sąd administracyjny nie jest również władny do badania ewentualnego naruszenia art. 29 § 1 ust. 2 K.p. w związku z art. 300 K.p., jako że ten zakres działania należy do kognicji sądów powszechnych. Przyjęte wyżej konkluzje uzasadniają odrzucenie skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Końcowo, niejako z ostrożności, należy dodać, że zajęcie odmiennego stanowiska skutkowałoby również odrzuceniem skargi, lecz z innych powodów. Mianowicie, gdyby zaskarżone obecnie pismo stanowiło akt lub czynność z art.3 § 2 pkt 4 tej ustawy, wówczas skarga uchybiałaby terminowi sprecyzowanemu w jej art. 52 § 3.