I OSK 1006/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Jolanta Sikorska NSA Marek Stojanowski (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1971/06 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] i decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] w W. z dnia [...] nr [...] Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1971/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: w dniu 19 czerwca 2006 r. A. P. złożyła za pośrednictwem Sądu do właściwego organu na terenie USA wniosek o ustalenie miejsca zamieszkania w tym kraju dłużnika alimentacyjnego W. P.. W dniu 18 lipca 2006 r. A. P. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej dla córki K. P.. Decyzją z dnia [...] , nr [...], na podstawie art. 104 k.p.a... w związku z art. 10 ust. 1a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), Dyrektor Ośrodka Pomocy społecznej Dzielnicy [...] w W., działając z upoważnienia Prezydenta m. st. W., odmówił przyznania zaliczki alimentacyjnej dla uprawnionej K. P., wskazując, że do czasu ustalenia adresu dłużnika alimentacyjnego nie może zostać wszczęta egzekucja świadczeń alimentacyjnych, wobec czego, zaświadczenie złożone przez A. P., nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 10 ust. 1 a powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Decyzją z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., utrzymało w mocy powyższą decyzję. Na tę decyzję A. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując, że informację zawartą we wniosku o ustaleniu prawa do zaliczki alimentacyjnej, organ pierwszej instancji powinien potraktować, jako określoną w art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. podstawę do zawieszenia postępowania z urzędu, gdyż w powyższej sprawie zakończenie procedury ustalania miejsca zamieszkania zobowiązanego do świadczeń alimentacyjnych, a w konsekwencji możliwość uzyskania przez skarżącą wymaganego w art. 10 ust. 1a ustawy dnia 22 kwietnia 2005 r. dokumentu, stanowiło niewątpliwie zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależało rozpatrzenie sprawy o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej. Skarżąca podniosła, że ustawodawca w art. 1 ust. 10 ust. 1a powołanej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r., przez użycie spójnika "lub" oznaczającego możliwą wymienność dostarczenia wskazanych tam dokumentów, przewidział możliwość wystąpienia sytuacji, w jakiej znalazła się skarżąca. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1971/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej. Sąd wskazał, że organ administracji obowiązany jest przyznać zaliczkę alimentacyjną w przypadku, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: o przyznanie zaliczki alimentacyjnej wystąpiła osoba uprawniona, osoba ta dysponuje tytułem wykonawczym zasądzającym alimenty, prowadzona w stosunku do dłużnika egzekucja alimentów okazała się bezskuteczna. W przypadku, gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą, dowodem mającym potwierdzić bezskuteczność egzekucji jest - złożona przez osobę mającą prawo do świadczeń alimentacyjnych łącznie z wnioskiem o przyznanie zaliczki alimentacyjnej - informacja sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczenie zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych, za okres trzech ostatnich miesięcy, o czym stanowi art. 10 ust. 1a powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W ocenie Sądu, z przepisu art. 10 ust. 1a wskazanej ustawy, użyte w tym przepisie sformułowanie "stan egzekucji", powinno opisywać następujące po wszczęciu postępowania egzekucyjnego działania egzekucyjne zagranicznego organu egzekucyjnego oraz wynik tych działań, zatem za dowód bezskuteczności egzekucji nie można uznać zaświadczeń z Sądu Okręgowego w W. z dnia 27 czerwca 2006 r. i 7 września 2006 r., z których wynika jedynie, że Sąd ten udzielił A. P. pomocy w złożeniu do właściwego biura USA wniosku o ustalenie adresu dłużnika W. P., a adres ten nie został ustalony, co uniemożliwia złożenie wniosku egzekucyjnego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę kasacyjną złożył Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] ([...]). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 10 ust. 1a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U., Nr 86, poz. 732 ze zm.), poprzez przyjęcie, iż zaświadczenie o bezskuteczności działań związanych z wyegzekwowaniem należnych na mocy prawomocnego wyroku sądu polskiego świadczeń alimentacyjnych, nie jest informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji w rozumieniu art. 10 ust. 1a powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie nie ze swojej winy A. P. nie mogła złożyć dokumentu wymaganego przepisem art. 10 ust. 1a wskazanej ustawy, w związku z czym uznać należy, że jeśli strona podjęła wszelkie niezbędne kroki w celu uzyskania świadczeń alimentacyjnych, tzn. wystąpiła z powództwem przeciwko dłużnikowi zamieszkałemu za granicą, po czym uzyskawszy prawomocny wyrok sądowy podjęła próbę egzekucji zasądzonych alimentów, należy przyjąć, iż podjęła ona prawidłowe i wyczerpujące działania zmierzające do przeprowadzenia egzekucji alimentów. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, inne rozumienie treści zapisu art. 10 ust. 1a powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej sprawia, że sytuacja osób, które nie mogą – mimo dochowania ze swojej strony należytej staranności – doprowadzić do egzekucji alimentów od zobowiązanych zamieszkałych za granicą, staje się gorsza od sytuacji osób, które taką egzekucję mogą zainicjować. Intencją ustawodawcy było natomiast zapewnienie wsparcia wszystkim osobom, które nie mogą wyegzekwować alimentów od zobowiązanego zamieszkałego za granicą. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że Stany Zjednoczone nie są stroną Konwencji Nowojorskiej z dnia 20 czerwca 1956 r. o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych za granicą oraz, że pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a USA nie została zawarta umowa o obrocie prawnym, na podstawie której istniałaby możliwość uznawania i wykonywania wyroków zasądzających alimenty. Istnieje jedynie porozumienie o wzajemności w wykonywaniu orzeczeń alimentacyjnych. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził zatem, że brak umowy między Polską a USA uniemożliwił w niniejszej sprawie A. P. wszczęcie egzekucji alimentów od dłużnika zamieszkałego na terenie USA, a w związku z tym, że nie zna ona aktualnego adresu zobowiązanego, nie może złożyć w sądzie wniosku o egzekucję alimentów na rzecz małoletniej K. P.. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że zgodnie z art. 2 pkt 1 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, jedną z przesłanek przyznania zaliczki alimentacyjnej jest bezskuteczność egzekucji. Pojęcie "bezskuteczności egzekucji" natomiast oznacza egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. Skoro zatem prawo do zaliczki alimentacyjnej przysługuje osobie, która w wyniku wszczętych czynności egzekucyjnych nie uzyskała zaspokojenia swoich roszczeń, to tym bardziej prawo to przysługuje osobie, która z uwagi na brak stosownej umowy konwencyjnej lub brak możliwości ustalenia adresu dłużnika w ogóle nie może złożyć wniosku o egzekucję roszczeń alimentacyjnych. Egzekucja taka bowiem z mocy istniejącego stanu prawnego potwierdzonego zaświadczeniem Sądu Okręgowego w W., którego elementem w realiach niniejszej sprawy jest brak umowy pomiędzy Polską a USA, a także brak możliwości ustalenia adresu dłużnika, musi zostać uznana za bezskuteczną. Wskazano, że zastosowana w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej wykładnia prawa materialnego, prowadzi do nierówności i dyskryminacji rodzin niepełnych, które nie mogą wyegzekwować alimentów od zobowiązanego zamieszkałego za granicą. W ocenie Rzecznika, dysproporcja pojawiająca się wskutek zastosowania interpretacji prezentowanej w zaskarżonych rozstrzygnięciach jest sprzeczna z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi, tj. z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadą równości i zakazu dyskryminacji (art. 32 Konstytucji RP). Interpretacja taka prowadzi również do sprzeczności z art. 71 Konstytucji RP, stanowiącym, iż państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, zaś rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, a także z art. 72 ust. 2 Konstytucji gwarantującym dziecku pozbawionemu opieki rodzicielskiej opiekę i pomoc władz publicznych. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis, przy czym obie te podstawy nie mogą zachodzić równocześnie. W niniejszej sprawie podstawę skargi kasacyjnej stanowi zarzut naruszenia art. 10 ust. 1a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. z 2005 r., Nr 86, poz. 732 ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest trafny. Zgodnie z art. 2 pkt 5 w związku z art. 7 ust. 1 wyżej powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, osobą uprawnioną do otrzymania zaliczki alimentacyjnej jest osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna. Pojęcie bezskuteczności egzekucji zostało wyjaśnione w art. 2 pkt 1 i oznacza egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jak i organy administracji stoją na stanowisku, że do czasu ustalenia adresu dłużnika alimentacyjnego nie może zostać wszczęta egzekucja świadczeń alimentacyjnych, co oznacza, iż zaświadczenie z Sądu Okręgowego w W. złożone przez A. P., nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 10 ust. 1 a powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, więc nie może być uznane za dowód bezskuteczności egzekucji. Aby zaświadczenie to spełniało wymogi określone w powołanym przepisie powinno opisywać następujące po wszczęciu postępowania egzekucyjnego działania egzekucyjne zagranicznego organu egzekucyjnego oraz ich wynik. Przepis art. 10 ust. 1a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej stanowi, że w przypadku gdy świadczenia alimentacyjne dochodzone są od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, osoba mająca prawo do świadczeń alimentacyjnych składa do organu właściwego wierzyciela wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej łącznie z informacją sądu okręgowego o stanie egzekucji lub zaświadczeniem zagranicznej instytucji egzekucyjnej o stanie egzekucji świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy oraz wymaganą dokumentacją. Brzmienie tego przepisu, zdaniem Sądu pierwszej instancji, dodatkowo potwierdza fakt, o czym już była wyżej mowa, iż egzekucja musi zostać wszczęta (art. 2 pkt 1 ustawy), gdyż inaczej nie jest możliwe przedstawienie przez uprawnionego dokumentów wymaganych ustawą. Taki pogląd uznać należy za nieuzasadniony. Celem powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej jest m.in. zapewnienie osobom uprawnionym do świadczeń alimentacyjnych środków utrzymania w sytuacji, gdy wyegzekwowanie świadczenia od dłużnika nie jest możliwe. Nieporozumieniem byłoby w tym kontekście różnicowanie sytuacji osób, na rzecz których prowadzono egzekucję, która okazała się bezskuteczna oraz osób na rzecz których, z różnych powodów, w ogóle nie można takiej egzekucji prowadzić. Zgodnie z regułą wnioskowania a maiori ad minus należy przyjąć, iż skoro ustawodawca uznał, że zaliczka alimentacyjna przysługuje osobom, które w wyniku prowadzonej egzekucji nie zdołały wyegzekwować należnego im świadczenia od dłużnika, to przysługuje ona również i tym, którzy w ogóle nie mają możliwości wszczęcia egzekucji. Rozstrzygający jest tu bowiem fakt niemożności uzyskania świadczenia alimentacyjnego od dłużnika. Prezentowane stanowisko znalazło potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym Sąd ten wskazywał, że podstawowe znaczenie dla ustalenia, iż egzekucja jest bezskuteczna ma okoliczność niewyegzekwowania świadczeń alimentacyjnych, nie zaś powód takiego stanu rzeczy (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1360/06, niepubl. oraz wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1719/06, niepubl.). Należy także podkreślić, że na zakres uprawnień do otrzymania zaliczki alimentacyjnej nie może wpłynąć treść art. 10 ust. 1 a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Jest to bowiem przepis proceduralny, określający sposób ustalania okoliczności istotnych dla przyznania zaliczki alimentacyjnej. Użyte w treści tego przepisu pojęcie "informacji o stanie egzekucji" i "zaświadczenia o stanie egzekucji" powinno być interpretowane w powiązaniu z przepisami materialnymi, nie może natomiast wpływać na ustalenie kręgu osób uprawnionych do otrzymania zaliczki. W rozpoznawanej sprawie na uwagę zasługuje to, że Stany Zjednoczone nie są stroną Konwencji Nowojorskiej z dnia 20 czerwca 1956 r. o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych za granicą. Pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a USA nie została również zawarta umowa o obrocie prawnym, na podstawie której istniałaby możliwość uznawania i wykonywania wyroków zasądzających alimenty. Funkcjonuje jedynie porozumienie o wzajemności w wykonywaniu orzeczeń alimentacyjnych. Powyższe oznacza, że brak stosownej umowy między Rzeczpospolitą Polską a USA uniemożliwił w niniejszej sprawie A. P. wszczęcie egzekucji alimentów od dłużnika zamieszkałego na terenie USA. Ponadto, skoro nie zna ona aktualnego adresu zobowiązanego, nie może złożyć w sądzie wniosku o egzekucję alimentów na rzecz małoletniej córki K. P.. Skoro zatem ustalone zostało, że uprawnionymi do otrzymania zaliczki alimentacyjnej są osoby, na rzecz których nie można wszcząć egzekucji, to pod pojęciem "informacji o stanie egzekucji" należy rozumieć także informację o tym, że egzekucja nie może zostać wszczęta. Taką właśnie informację stanowią znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenia Sądu Okręgowego w W. VII Wydziału Cywilnego z dnia 27 czerwca 2006 r. i z dnia 7 września 2006 r. stwierdzające, iż egzekucja wobec W. P. nie może się toczyć. W związku z powyższym należy stwierdzić, że zastosowana w niniejszej sprawie wykładnia prawa materialnego, prowadzi do nierówności i dyskryminacji rodzin niepełnych, które nie mogą wyegzekwować alimentów od zobowiązanego zamieszkałego za granicą. Powyższe oznacza, że uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 10 ust. 1 a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Poza tym, oceniając niniejszą sprawę nie sposób niezauważyć, że dysproporcja pojawiająca się wskutek zastosowania interpretacji prezentowanej w zaskarżonych rozstrzygnięciach jest sprzeczna z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi, tj. z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz zasadą równości i zakazu dyskryminacji (art. 32 Konstytucji RP). Ponadto rozpatrując niniejszą sprawę należy zwrócić także uwagę na treść art. 71 Konstytucji RP, który stanowi, że państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, zaś rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, a także na art. 72 ust. 2 Konstytucji, który gwarantuje dziecku pozbawionemu opieki rodzicielskiej opiekę i pomoc władz publicznych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.