IV SA/Gl 141/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik WSA (del.) Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta P., na zasadzie m.in. art.7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz.734), odmówił przyznania rodzinie Państwa K. dodatku mieszkaniowego. W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego doszedł bowiem do przekonania, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy wykazanymi dochodami a faktycznym stanem majątkowym, nieuzasadniająca przyznania owego świadczenia. Dysproporcji tej dopatrzył się [...] standardzie mieszkania oraz fakcie posiadania i utrzymywania samochodu osobowego nabytego w [...]. W ocenie organu istnieje sprzeczność pomiędzy deklarowanym średnim miesięcznym dochodem brutto [...] zł, a koniecznością utrzymywania z tej kwoty [...] rodziny oraz ponoszeniem kosztów utrzymania pojazdu. Na koniec uzasadnienia wskazał, iż dodatek mieszkaniowy jest rodzajem publicznoprawnego świadczenia mającego na celu pokrycie z funduszy publicznych części kosztów utrzymania mieszkania osób, które znajdują się w niedostatku i nie są w stanie samodzielnie zaspokoić podstawowych potrzeb bytowych. Zdaniem organu fakt posiadania i utrzymywania samochodu świadczy o zaspokojeniu potrzeb rodziny K. Dlatego orzekł jak w osnowie decyzji. W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia K.K. – domagając się jego zmiany i uwzględnienia żądania – zakwestionował trafność rozumowania przeprowadzonego przez organ orzekający. Wskazał, iż przedmiotowy samochód to [...] wyprodukowana w roku [...] i nabyta przezeń [...], o wartości [...] zł. Podał, iż utrzymanie tego pojazdu jest tańsze niż wydatki na korzystanie ze środków komunikacji publicznej. Używa go bowiem do dojazdów do [...] i [...] ([...]), dzieląc się kosztami z [...]. Nadto dowozi nim [...] i na [...]. Bilety miesięczne kosztują odpowiednio 86 i 150 zł. Tymczasem na zakup paliwa wydaje ok. [...] zł, bo samochód [...], nadto na ubezpieczenie obowiązkowe [...] zł rocznie i przegląd techniczny [...] zł rocznie. Dodał, iż jest [...], stąd wszelkich napraw dokonuje samodzielnie. Wyraził pogląd, wedle którego sprzedaż samochodu pozwoliłaby na pokrycie potrzebnych wydatków jedynie w krótkim przedziale czasowym, zaś później zmuszony byłby do starania się o przedmiotowy dodatek. Nadto w jego przekonaniu ocena [...] standardu mieszkania jest przesadzona, gdyż jest to [...] wyposażony lokal. Konkludując zajął stanowisko, że poziom życia jego rodziny jest [...], co przy braku nieuzasadnionych wydatków, nie powinno pozbawić jej przedmiotowego świadczenia, podważając pogląd o rażącej dysproporcji pomiędzy deklarowanymi dochodami a stanem majątkowym. Na koniec dodał, iż znane są mu przypadki osób otrzymujących dodatki mieszkaniowe, mimo lepszej sytuacji materialnej, które wszak nie posiadają samochodów, albo ten fakt ukrywają, jak też osób, które pobierają to świadczenie, a swe dochody przeznaczają na nałogi alkoholowe czy tytoniowe. Wreszcie podniósł pobieżność przeprowadzonego postępowania dowodowego, w tym zwłaszcza oględzin mieszkania i wydatków ponoszonych w związku z eksploatacją samochodu. Zaskarżoną decyzją, na zasadzie art.138 §1 pkt 1 k.p.a. i art.2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz.856), utrzymano w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzja oparta o przepis art.7 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ma charakter uznaniowy. Osoba, która spełnia kryteria dla przyznania jej tego dodatku może go nie otrzymać, jeżeli organ orzekający dojdzie do przekonania, iż w jej sytuacji materialnej występuje rażąca dysproporcja pomiędzy deklarowanymi dochodami a faktyczną sytuacją majątkową. [...] rodzina K. zajmuje lokal o powierzchni [...] m kw., a deklarowany jej dochód wynosi [...] zł miesięcznie za okres ostatnich 3 miesięcy, czyli [...] zł na osobę, zaś wydatki mieszkaniowe [...] zł. Ustalono również, że rodzina jest w posiadaniu samochodu osobowego marki [...] rok produkcji [...], wartości [...] zł, nabytego w drodze [...]. W tych okolicznościach organ drugiej instancji podzielił stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji, gdyż nabrał przekonania, że wobec deklarowanej trudnej sytuacji materialnej i ponoszenia kosztów eksploatacji samochodu, w tym ubezpieczenia, przeglądów i napraw, spełnione są przesłanki z art.7 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Posiadane dobra materialne stanowią bowiem o zasobności osób ubiegających się o przedmiotowe świadczenie. Ta zasobność pozostaje sprzeczności z deklaracją o niskich dochodach. W tym stanie rzeczy organ uznał za chybione dla oceny całokształtu sprawy kwestie zaprezentowane w odwołaniu. Na koniec wyraził pogląd, że skoro odwołujący się nie pozostaje w niedostatku, to dodatek mieszkaniowy mu się nie należy, nadto że wydatki na samochód nie należą do podstawowych kosztów utrzymania, przeto kwoty wydatkowane na ten cel winny być przeznaczone na opłaty związane z korzystaniem z mieszkania. W przeciwnym razie, zdaniem Kolegium, pośrednio samochód byłby utrzymywany z dodatku mieszkaniowego, bo wpłynąłby na przesunięcie części dochodów z mieszkaniowych na samochodowe. Dlatego odwołania nie uwzględnił. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, wywodząc jak w motywach odwołania i podtrzymując zaprezentowane w nim stanowisko, nie zgadzając się z argumentacją organów obu instancji, ocenioną jako jednostronną. W odpowiedzi na skargę postulowano jej oddalenie, powołując się na ustalenia i rozważania przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i negując trafność poglądów skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi okazały się nie do odparcia, co przy zasadności zarzutów branych pod rozwagę z urzędu, doprowadzić musiało do uwzględnienia skargi. Jednakowoż przed merytorycznymi wywodami wyjaśnić należy, że stosownie do brzmienia art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem poddanych ich kognicji aktów administracyjnych, w tym decyzji administracyjnych. W toku postępowania badają więc czy zaskarżone decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego odpowiednio w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub dającym podstawę wznowienia postępowania (p. art.145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.)). Kontrolują również, czy owe akty nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 §1 pkt 2 tej ustawy). Przy czym, w myśl art.134 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto oceniają legalność kwestionowanych aktów również badając zarzuty z urzędu. Nadto, z mocy art.135 tej ustawy, sądy administracyjne władne są zastosować przewidziane nią środki względem wszystkich aktów i czynności wydanych i dokonanych w granicach danej sprawy, jeśli może się to przyczynić do końcowego jej załatwienia. Analiza zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, przeprowadzona w tych ramach przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykazała, że niepodobna było pozostawić ich w obrocie prawnym, gdyż uchybiają one przepisom prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym ich wzruszenie. Na początek, porządkując zakres rozpoznania, godzi się stwierdzić, iż nie budzi zastrzeżeń spełnienie przez skarżącego przesłanek prowadzących do uzyskania przedmiotowego świadczenia, a kwestionowana jest tylko zasadność jego przyznania na mocy zastosowania szczególnej (zatem wymagającej wykładni ścieśniającej) regulacji zawartej w przepisie art.7 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przeto tylko w tym kierunku należało ześrodkować ustalenia faktyczne i rozważania prawne. Wyjątkowość wspomnianego przepisu wymusza przeprowadzenie szerokiego postępowania dowodowego, dokonanie wszechstronnych ustaleń faktycznych oraz wnikliwego rozważenia wszelkich okoliczności sprawy z uwzględnieniem przesłanek w nim zawartych. Decyzja oparta o ten przepis ma charakter uznaniowy, stąd konieczność pełnego i przekonywującego zaprezentowania tych kwestii oraz argumentów, jakie legły u podstaw decyzji, w ich uzasadnieniach. Uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności organu, a w ramach dopuszczalnej swobody, ma uwzględniać pewne kryteria faktyczne i prawne o charakterze subiektywnym i obiektywnym, zwłaszcza pozwalające na ocenę zasadności argumentów organu i strony oraz zachowania granic uznania. W niniejszej sprawie szczególnie dotyczy to kwestii samochodu skarżącego w kontekście dochodów i wydatków jego rodziny. Tym wymogom organy orzekające w sprawie nie sprostały. Motywy obu zapadłych w sprawie decyzji nie odpowiadają wymogom z art.107 §3 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie zapadłe w pierwszej instancji nie zawiera pełnych ustaleń faktycznych, dowodów, na jakich organ się oparł ich dokonując, oceny ich wiarygodności, dostatecznych rozważań faktycznych i prawnych. Organ ten powołuje się na nieostre i niezdefiniowane prawnie, a zatem nic nieznaczące pojęcie "[...] standard mieszkania" oraz na fakt posiadania i utrzymywania samochodu osobowego. Tymczasem pojęcie to nawet w potocznym znaczeniu jest interpretowane w zróżnicowany sposób, zaś fakt posiadania samochodu nie mieści się w ustawowych przesłankach cytowanego przepisu. Nie należy do nich zresztą także eksponowany przez organy obu instancji "niedostatek", który z tej przyczyny też jest pojęciem pozaprawnym w zakresie dodatku mieszkaniowego, stąd niepodobna oprzeć na nim rozstrzygnięcia w tej materii. Poza tym organ pierwszej instancji nie zadał sobie trudu podania w motywach decyzji wartości pojazdu, a zwłaszcza ustalenia kwoty wydatków ponoszonych w związku z jego utrzymaniem i eksploatacją. Zatem jego twierdzenia i wywody przyszło uznać za gołosłowne, zaś decyzję za uchylającą się spod oceny legalności. Podobnie zresztą rzecz się ma z decyzją organu drugiej instancji, który – wbrew przepisowi art.138 §1 pkt 1 k.p.a. nakładającemu obowiązek rozstrzygania sprawy w jej całokształcie jak organ orzekający, a nie kontrolujący, a więc zobowiązującemu do dokonania ustaleń faktycznych, oceny wiarygodności dowodów, rozważań prawnych – w uzasadnieniu decyzji nie zaprezentował żadnego z tych elementów w wymaganym zakresie. Oto bowiem co prawda dokonał ustaleń faktycznych, lecz nie podał na podstawie, jakich dowodów, nie ocenił wiarygodności zgromadzonego materiału, zaś odnośnie rozważań ograniczył się do nieprzekonywującego stwierdzenia, iż stan faktyczny świadczy o zasobności rodziny skarżącego, a ponoszone przezeń wydatki na samochód winny być w pierwszej kolejności przeznaczone na wydatki mieszkaniowe. Te okoliczności, zwłaszcza bez bliższej analizy wywodów odwołania, miały przemawiać za spełnieniem dyspozycji przepisu art.7 ust.3 omawianej ustawy. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić, a co najmniej wypadło uznać je za przedwczesne. Ta decyzja zatem również uchyla się spod oceny legalności. Norma art.7 ust.3 cytowanej ustawy ma tymczasem jednoznaczne brzmienie i cel. W tym ostatnim zakresie chodzi o wyeliminowanie przypadków, w których dodatek mieszkaniowy wypłacany byłby na rzecz osób, których stan majątkowy pozwala na uiszczanie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem, a które wykazują dochody uzasadniające prawo do tego świadczenia. Chodzi zatem o osoby, które dysponują dochodami niedającymi się udowodnić w drodze dopuszczonych przez prawo - w tym przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych - dowodów, a więc przede wszystkim osoby osiągające je nielegalnie, czy je ukrywające. W tym miejscu godzi się wskazać na zbyt daleko idące konkluzje organów odwołujące się do pojęć niedostatku, zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych, niezbędnych potrzeb, gdyż nie są one znane ani wspomnianej ustawie, ani rozporządzeniu wykonawczemu. Przywołany przepis zawiera kilka przesłanek, które należy zanalizować. Po pierwsze jest to rażąca dysproporcja, a więc istotna, wyraźna, oczywista i niewątpliwa asymetria, różnica (p. Nowy słownik poprawnej polszczyzny pod red. Andrzeja Markowskiego, Warszawa 1999, str.184 i 830) pomiędzy dalej wskazanymi wielkościami. A są nimi niskie dochody wykazane w złożonej deklaracji i faktyczny stan majątkowy wnioskodawcy. Po wtóre ta rażąca dysproporcja winna być taka, że nie uzasadnia przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. Przeto w przepisie tym chodzi o taki stan rzeczy, w którym wnioskodawca deklaruje niskie dochody, pozostające w rażącej sprzeczności z rzeczywistym stanem majątkowym, który to stan przemawia przeciwko przyznaniu dodatku. Skarżący zadeklarował dochody pozwalające na uwzględnienie żądania, jednakowoż organy orzekły o rażącej ich asymetrii ze stanem majątkowym. Ta konkluzja budzi zasadnicze zastrzeżenia Sądu. Oto bowiem jedynym elementem tego stanu uznanym za istotny przez organy wypowiadające się w sprawie jest samochód osobowy (a ściślej wydatki związane z jego eksploatacją) marki [...], rok produkcji [...], który skarżący nabył w drodze [...] w roku [...] (podczas rozprawy wyjaśnił, iż była to [...]), wartości ok. [...] zł. Trzeba w tym miejscu wyrazić pogląd, wedle którego w ocenie tych przesłanek należy wykazać dużą ostrożność oraz odnieść ją do indywidualnej – szeroko rozumianej – sytuacji wnioskodawcy. W ocenie obecnego składu Sądu w granicach hipotezy przepisu art.7 ust.3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) nie będzie mieścił się z reguły majątek nabyty przed okresem, za jaki wnioskodawca domaga się dodatku i z reguły pod tytułem darmym. Chyba, że wykazana zostanie możliwość niewpływającego negatywnie na jego sytuację majątkową spieniężenia części majątku, albo wykazane zostanie nabycie go za środki nieustalone, albo wreszcie wydatki na daną rzecz przekroczą normalne koszty, nadto niezasadnie będą pogarszać stan majątkowy strony, albo świadczyć o ukrywanych dochodach. Przy czym należy ustalić pewien standard majątkowy – wzorzec - odnoszący się generalnie do wszystkich osób. Winien on uwzględniać fakt, że poziom życia ludności ogólnie ulega stałej poprawie i nie jest już luksusem telewizor, pralka, a nawet samochód, bowiem i w tej dziedzinie doszło do dużych zmian i dużego zróżnicowania. W przypadku rodziny skarżącego nie wydaje się, aby powyższe okoliczności zachodziły i aby przekroczyła ona standard życia, jaki sprzeciwiałby się przyznaniu jej pomocy. Oto bowiem udowodniono, że samochód, który nie jest samochodem luksusowym, a nawet średniej klasy, na który ponosi znikome wydatki roczne (których zresztą organy nie sprecyzowały), skarżący nabył wcześniej, a obecnie potrzebny jest on do dojazdów w celach [...]. Skarżący oświadczał, czego organy nie zakwestionowały, iż [...], z czym związana jest konieczność dojazdu z miejsca zamieszkania, nadto dowozi dzieci [...]. Wywodził także, że koszty eksploatacji samochodu są niskie, bo jest on [...], sam dokonuje jego napraw, wobec czego stałymi wydatkami są koszty ubezpieczenia i przeglądów rejestracyjnych oraz ponosi koszty paliwa. Analizując te zagadnienia należy dojść do przekonania, że wydatki te nie obciążają budżetu w taki sposób, który uzasadniałby odmowę przyznania dodatku, bo przerzucałby ciężar utrzymania lokalu na podmiot wypłacający dodatek, jak to uznał organ drugiej instancji, nota bene nie mając na uwadze podniesionej przez skarżącego kwestii przyczynienia się wypłacanego dodatku mieszkaniowego do finansowania w każdym wypadku innych wydatków osób korzystających z tego świadczenia, w tym też nałogowo palących tytoń i pijących alkohol. Rezygnacja z wydatków na samochód nie spowodowałaby przesunięcia środków z tego tytułu na koszty utrzymania mieszkania, a na wydatki związane z korzystaniem ze środków komunikacji publicznej, co wedle skarżącego – czego organy nie sprawdziły – skutkowałoby poniesieniem większych kosztów, nie mówiąc już o dalszych negatywnych konsekwencjach. Nadto przyszło zważyć, że ewentualna sprzedaż samochodu pozwoliłaby na zaspokojenie bieżących potrzeb w krótkim okresie, po czym pomoc okazałaby się zapewne wielce uzasadniona. W takich kwestiach konieczne jest myślenie szersze i bardziej perspektywiczne, poza tym dokładna, a nie pobieżna, analiza poziomu życia rodziny, który wedle skarżącego jest skromny. W tym miejscu godzi się wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w omawianym przedmiocie zajmuje utrwalone stanowisko, czego wyrazem są m.in. prawomocne wyroki z dnia: 25 lutego 2005 (sygn. akt 4 II SA/Ka 1111/03), 8 czerwca 2005 r. (sygn. akt 4 II SA/Ka 2652/03), 7 lipca 2005 r. (sygn. akt 4 II SA/Ka 2584/03) oraz z dnia 25 lutego 2005 r. (sygn. akt 4 II SA/Ka 1140/03), przy czym skargę kasacyjną organu wniesioną od tego ostatniego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2006r., do sygn. akt I OSK 692/05, oddalił. Przytoczonych okoliczności nie miały na uwadze organy orzekające, dlatego wydane przez nie decyzje jako przedwczesne i uchylające się spod oceny legalności, nadto wyrażające wątpliwy pogląd prawny, nie mogły się ostać. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy rzeczą właściwego organu będzie ewentualne uzupełnienie materiału sprawy w naprowadzonych kierunkach, następnie jego ocena wiarygodności, dokonanie ustaleń faktycznych oraz rozważań faktycznych i prawnych oraz stosownie do ich wyniku wydanie właściwej treści rozstrzygnięcia, które należy umotywować wedle przepisanych prawem procesowym wymogów. Uwzględni organ wywody zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu, pamiętając o związaniu wyrażonym w nim stanowiskiem oraz ustosunkuje się do wszelkich twierdzeń prezentowanych przez skarżącego. Dlatego na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. c i a oraz art. 135 i art.200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji odstąpiono od wyrzeczenia co do jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku w trybie art.152 tej ustawy.