I OSK 1230/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno – spr., Sędziowie NSA Anna Łuczaj, Małgorzata Pocztarek, Protokolant Michał Zawadzki, po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2081/05 w sprawie ze skargi G. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania uprawnień do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2081/05 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego. Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym: Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] odmawiającą potwierdzenia posiadania przez G. B. prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami państwa polskiego. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 1 ustawy z 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz.U. 2004, Nr 6, poz. 39) ustalił, że G. B. był właścicielem nieruchomości pozostawionej w miejscowości R. przy ul. [...] na Wołyniu tj. na terenach nie wchodzących obecnie w skład terytorium państwa polskiego. Przybył do Warszawy w styczniu 1944 r. i nie repatriował się w trybie żadnej z umów wymienionych w art. 1 powołanej ustawy a zatem nie jest osobą uprawnioną do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami państwa polskiego. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania Gerarda Burzyńskiego, podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z 26 września 2005 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. B[...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie mu prawa do odszkodowania. Wskazał, że organizacja PKWN, która powstała w Moskwie nie miała prawa zawierać żadnych układów republikańskich, gdy istniał legalny rząd londyński. Według skarżącego on nie wrócił do kraju, lecz jedynie przybył z Wołynia, który należał do Rzeczypospolitej Polskiej, do Warszawy w styczniu 1944 r. uciekając w obawie przed utratą życia. Cały kraj był pod okupacją niemiecką i nie ma powodu, aby pojęcie,, kraju" odnosić do obszaru Generalnego Gubernatorstwa. Wskazał na orzeczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego w Grójcu o majątku pozostawionym na Wołyniu. W ocenie Sądu I instancji zasadniczym powodem wydania decyzji odmownej było niespełnianie przez skarżącego kryteriów art.1 ustawy z 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego. Stosownie do tego przepisu ustawa określa zasady zaliczania na poczet sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z rozpoczętą wojną w 1939 r. za pozostawienie których miały przysługiwać świadczenia przewidziane w układach i umowie wymienionych w tym przepisie, nazywanych także "umowami republikańskimi". Skarżący należy do grona tych osób, którzy zmuszeni okolicznościami związanymi z wybuchem wojny, obawą o utratę życia opuściły terytoria należące przed wojną do państwa polskiego, pozostawiając tam majątek przed zawarciem umów republikańskich. Skarżący pozostawił majątek na terenach objętych układem z dnia 9 września 1944 r. zawartym między Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Rad, z tym że przybył do Zalesia Dolnego w styczniu 1944 r., czyli przed zawarciem powyższego układu. Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy wyłoniło się zatem pytanie, czy osoby które nie ewakuowały się w trybie umów republikańskich mogą również ubiegać się o potwierdzenie posiadania prawa do zaliczenia nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami państwa polskiego. Sąd zwrócił uwagę, że problematyką mienia pozostawionego na kresach wschodnich, które wchodziły w skład przedwojennej Polski zajmował się Sąd Najwyższy. W uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 1987 r. (III CZP 68/87, publ. OSNCP 1988, Nr 6, poz.74), uznającej dopuszczalność powództwa o ustalenie pozostawienia mienia nieruchomego na terenach nie wchodzących w skład obecnego państwa polskiego, Sąd Najwyższy podkreślił, że na równi z osobami, które powróciły do kraju na podstawie wymienionych umów zawartych w latach 1944 - 1957, powinny być traktowane osoby, które nie mogły poddać się procedurze ewakuacyjnej, określonej w tych umowach, gdyż w tym okresie z przyczyn od siebie niezależnych nie przebywały w ZSRR. Dotyczyło to głównie osób, które zbiegły na obecne terytorium Polski w obawie przed represjami, deportacjami, zsyłkami. Ten kierunek orzecznictwa został utrzymany również w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 1990 r. (III CZP 4/90, niepubl.) a następnie w uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 10 kwietnia 1991 r. (III CZP 84/90, OSNC 1991/8-9/97), której nadano moc zasady prawnej. Stosownie do tej uchwały - "Przewidziane w art.88 ust.1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz.U.1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.) prawo do zaliczenia wartości mienia pozostawionego na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa Polskiego przysługuje obywatelom polskim, zamieszkałym w dniu 1 września 1939 r. na tych terenach, którzy po tym dniu opuścili je w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. i zamieszkują w Polsce." W uzasadnieniu powyższej uchwały Sąd Najwyższy podkreślił, iż z gramatycznej wykładni omawianego przepisu wynikałoby, iż wyłącznie osoby, które ewakuowały się w trybie umów międzynarodowych mogą skorzystać z prawa do rekompensaty, lecz kryteria obiektywne (wynikające z brzmienia przepisu) nie mogą być jedyną podstawą ocen zachowań Polaków, którzy w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. znaleźli się poza dawnymi granicami państwa polskiego. Powszechnie bowiem wiadomo, że obywatele polscy, zamieszkujący na tzw. ziemiach wschodnich, byli po dniu 17 września 1939 r. całkowicie pozbawieni ochrony prawnej i poddani powszechnej dyskryminacji prawnej. Stosując zaś na tle takiej sytuacji kryteria subiektywne dla ocen zachowań Polaków nie można ich odrywać od indywidualnych warunków, w jakich znalazły się poszczególne osoby, bo to w konsekwencji decydowało o sposobie opuszczenia przez te osoby terenów włączonych do ZSRR i przybyciu ich do Polski. Sąd Najwyższy podkreślił także, że fundamentalną zasadą polskiego systemu prawnego jest zasada równości obywateli wobec prawa i zasada ta nakazuje stosowanie takiej wykładni powyższego przepisu, która wyłączałaby różne traktowanie Polaków, dawnych mieszkańców ziem wschodnich. Powyższe rozważania znajdują zastosowanie do wykładni przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. Przemawia za tym również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który reprezentował taki kierunek wykładni w orzeczeniu z dnia 10 czerwca 1987 r., P 1/87, OTK 1/1987). Z kolei w orzeczeniu z 19 grudnia 2002 r., w sprawie K 33/02, OTK-A 2002/7/97 dotyczącym wyłączeń możliwości zaliczania wartości mienia pozostawionego w związku z rozpoczętą w 1939 r. wojną przewidzianych w przepisach art.212 ust.1 i 213 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w art.17 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw i w art.31 ust.4 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz Agencji Mienia Wojskowego, Trybunał Konstytucyjny wskazując na niekonstytucyjność powyższych przepisów nawiązał również do "układów republikańskich" i konstytucyjnej zasady równego traktowania wszystkich obywateli wobec prawa. Na podkreślenie zasługuje fakt, że powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2002 r. a także powołane wyżej stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z dnia 10 kwietnia 1990 r. były podstawą dla podjęcia prac ustawodawczych, co znalazło wyraz w uzasadnieniu ustawy, będącej podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie. Skoro ustawodawca w uzasadnieniu ustawy powołując wspomniane orzeczenie Sądu Najwyższego i wyrok Trybunału Konstytucyjnego argumentował potrzebę jej uchwalenia koniecznością rozwiązania problemu "mienia zabużańskiego" przy uwzględnieniu stanowiska Trybunału Konstytucyjnego i orzecznictwa Sądu Najwyższego, to tym samym intencją i wolą ustawodawcy nie było ograniczanie kręgu osób mogących skorzystać z omawianej ustawy wyłącznie do osób, które repatriowały się na podstawie wymienionych w art.1 tej ustawy układów republikańskich. Przepisów ustawy, będącej podstawą do wydania decyzji odmownej w niniejszej sprawie, nie można zatem interpretować w oderwaniu od utrwalonego orzecznictwa SN i orzecznictwa TK oraz wyrażonej woli ustawodawcy we wspomnianym powyżej uzasadnieniu ustawy z 12 grudnia 2003 r. Również z punktu widzenia wykładni celowościowej przepisów powyższej ustawy należy stanąć na stanowisku, że prawo do zaliczenia mienia pozostawionego poza obecnymi granicami państwa polskiego przysługuje również osobom, które nie repatriowały się w trybie "umów republikańskich", lecz zmuszone były do opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na skutek okoliczności związanych z wojną w 1939 r. Takie właśnie rozwiązanie przyjął ustawodawca w przepisach aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 3 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz.1418). Od wyroku powyższego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister Budownictwa złożył skargę kasacyjną na podstawie przepisu art. 173 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaskarżając powyższy wyrok w całości. Sądowi zarzucono: - na podstawie art. 174 pkt 1 naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 1 i 2 ustawy z 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego przez przyjęcie, że z art. 1 tej ustawy wynika możliwość uzyskania prawa do zaliczenia przez osoby, które nie poddały się procedurze repatriacji na podstawie wymienionych w tym artykule umów i układów. - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § l lit. c i art. 152 tej ustawy przez przyjęcie, iż obowiązkiem organów było dokonanie ustalenia, czy skarżący opuścił swoje miejsce zamieszkania dobrowolnie. Wskazując na te podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 26.09.2005 r. oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych. Zdaniem Ministra Infrastruktury art. 1 powołanej ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. określa zasady zaliczania na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., za pozostawienie których miały przysługiwać świadczenia przewidziane w: 1) układzie z 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Białoruskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącym ewakuacji obywateli polskich z terytorium B.S.R.R. i ludności Białoruskiej z terytorium Polski; 2) układzie z 9 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącym ewakuacji obywateli polskich z terytorium U.S.R.R. i ludności ukraińskiej z terytorium Polski; 3) układzie z 22 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Litewskiej Socjalistycznej Republiki Rad, dotyczącym ewakuacja obywateli polskich z terytorium Litewskiej S.R.R. i ludności litewskiej z terytorium Polski; 4) umowie z 6 lipca 1945 r. między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej Rzeczypospolitej Polskiej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o prawie zmiany obywatelstwa radzieckiego osób narodowości polskiej i żydowskiej, mieszkających w ZSRR, i o ich ewakuacji do Polski, i o prawie zmiany obywatelstwa polskiego osób narodowości rosyjskiej, ukraińskiej, białoruskiej, rusińskiej i litewskiej, mieszkających na terytorium Polski, i o ich ewakuacji do ZSRR. Z akt sprawy wynika, iż właściciel pozostawionej nieruchomości G. B. przybył na tereny wchodzące obecnie w skład obszaru Polski w styczniu 1944r., a więc jeszcze przed zawarciem ww. układów. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż G. B. nie repatriował się w trybie żadnej z umów wymienionych w art.l ustawy z 12 grudnia 2003 r., a zatem nie spełnia przesłanek umożliwiających potwierdzenie posiadania uprawnień do zaliczenia wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami państwa polskiego. Zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 12 grudnia 2003r. uprawnienie do zaliczenia wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami państwa polskiego przysługuje osobom, które repatriowały się do kraju na podstawie układów wymienionych w art. l ustawy. Sąd szeroko uzasadnia stanowisko związane z koniecznością uwzględniania przez organ innych reguł wykładni niż tylko wykładnia językowa. Te inne sposoby wykładni mają prowadzić do uznania, iż art. l może dotyczyć również osób, które nie poddały się procedurze repatriacji na podstawie wymienionych w tym przepisie układów i umów. Zdaniem organu kwestia ta nie ma znaczenia w sprawie, jeżeli dokonana przez organy administracji orzekające w sprawie wykładnia gramatyczna jest wystarczająca do prawidłowego odczytania znaczenia wywołującego wątpliwości przepisu i zawartej w nim normy prawnej. W sprawie wykładni art. l i art. 2 ustawy trzeba wziąć pod uwagę fakt, iż art. l ma znaczenie normatywne. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na samą treść tego przepisu, który wymienia wyraźnie tylko 4 układy i umowy, zwane "układami republikańskimi". Racjonalność działania ustawodawcy pozwala założyć, iż przepis ten ma znaczenie prawne, a nie jest tylko nic nieznaczącą deklaracją. Przepis ten wyraźnie stanowi, iż ustawa określa zasady zaliczania na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., za pozostawienie których miały przysługiwać świadczenia przewidziane w tzw. "układach republikańskich". Przepis ten jasno wyznacza żakres stosowania przepisów ustawy tylko i wyłącznie do nieruchomości, za pozostawienie których właściciele mieli otrzymać świadczenia przewidziane w zamkniętym katalogu układów. Inna wykładnia stanowi wykładnię contra legem - jest sprzeczna z jasnym brzmieniem przepisu. Artykuł 1 i 2 ustawy należy odczytywać łącznie, we wzajemnej i logicznej całości. Mając określony zakres przedmiotowy (nieruchomości za które przysługuje prawo do zaliczenia ich wartości) można dopiero ustalać krąg podmiotów) ustawy. Artykuł 2 precyzuje, iż prawo do zaliczenia za nieruchomości, o których mowa w art. l nie przysługuje każdemu. Osoby takie muszą spełniać jeszcze dodatkowe warunki. Ustawodawca uznał, iż nie każda osoba, która pozostawiła nieruchomość w związku z wojną i repatriowała się m podstawie umów, musi uzyskać prawo do zaliczenia wynikające z ustawy. Gdyby ustawodawca chciał rzeczywiście rozszerzyć katalog osób, którym ma przysługiwać prawo do zaliczenia, zastosowałby tą samą konstrukcję, jaka znajduje się w obecnej regulacji dot. "zabużan", tj. w ustawie z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jej art. l ust 2 stanowi, iż stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, Tak więc dopiero w tej ustawie ustawodawca - być może widząc skutki ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. - uznał za konieczne uwzględnienie sytuacji również innych osób, co stanowiłoby powrót do linii orzecznictwa z okresu sprzed ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. Zmianę te zresztą widzi również Sąd. Jednakże motywacja ustawodawcy ma tu tylko takie znaczenie, iż pozwala przyjąć, że wcześniejsza ustawa miała węższy zakres i pod tym katem dokonano zmian ustawodawczych, co podkreśla prawidłowość rozumowania organów I i II instancji w mniejszej sprawie. Na marginesie można zauważyć, iż zmiana dokonana ustawą z 8 lipca 2005 r., dot. zakresu przedmiotowego i podmiotowego uzyskania prawa do zaliczenia (obecnie rekompensaty), pozwala osobom nie objętym działaniem ustawy z 12 grudnia 2003 r. uzyskać prawo do rekompensaty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne. Gdyby uznać, że przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 1 i 2 ustawy z 12 grudnia 2003 r. jest trafna, to konsekwentnie należałoby przyjąć, że uregulowanie zawarte w art. 1 ust. 2 ("Przepisy ust. 1 stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej") ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest całkowicie zbędne. Takie zaś rozumowanie pozostawałoby w ewidentnej sprzeczności z jedną z podstawowych reguł wykładni językowej, która stanowi: "Niedopuszczalne jest takie ustalenie znaczenia normy, przy którym pewne jej zwroty traktowane są jako zbędne". Trafnie więc podniesiono w kasacji, że gdyby nadać przepisom ustawy z 12 grudnia 2003 r. takie znaczenie, jakie przyjęto w zaskarżonym wyroku, to nie byłoby różnicy między tą regulacją, a unormowanie zawartym w art. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w postępowaniu kasacyjnym nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowień organów administracyjnych obu instancji. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. W warunkach niniejszej sprawy za szczególnie uzasadniony przypadek Sąd uznał fakt ciągnącego się ponad 50 lat nieuporządkowania legislacyjnego sytuacji "zabużan", co zmusza ich do poszukiwania ochrony prawnej na drodze sądowej. W tych okolicznościach zasądzanie od nich kosztów postępowania na rzecz organów Państwa, które nie dopełniło ciążących względem nich obowiązków byłoby swoistym paradoksem, a w każdym razie działaniem nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym.