I OSK 12/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno Henryk Ożóg Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 446/06 w sprawie ze skargi C. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w części dotyczącej godzin nadliczbowych i pracy wykonywanej w porze nocnej w przedmiocie przyznania świadczeń pieniężnych w związku ze zwolnieniem ze służby oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt III SA/Łd 446/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę C. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w części dotyczącej godzin nadliczbowych i pracy wykonywanej w porze nocnej w przedmiocie przyznania świadczeń pieniężnych w związku ze zwolnieniem ze służby. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Dyrektor Aresztu Śledczego w Piotrkowie Trybunalskim decyzją personalną z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 4, art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.), zwolnił C. P. ze służby w Służbie Więziennej, z powodu orzeczenia przez Komisję Lekarską trwałej niezdolności do służby. W związku z tym, Dyrektor Aresztu Śledczego w Piotrkowie Trybunalskim decyzją personalną z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] przyznał C. P. świadczenia pieniężne: odprawę, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, nagrodę roczną przysługującą w 2004 r. oraz ekwiwalent pieniężny za przepracowane godziny nadliczbowe oraz orzekł o wypłacie, przez okres jednego roku po zwolnieniu ze służby, świadczenia pieniężnego w wysokości odpowiadającej uposażeniu zasadniczemu pobieranemu na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym wraz z dodatkami o charakterze stałym. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Łodzi decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na tę decyzję C. P. złożył skargę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt III SA/Łd 68/05, oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli instancyjnej, wyrokiem z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 766/06, uchylił wskazany wyżej wyrok oraz decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Łodzi z dnia [...] grudnia 2004 r. i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] listopada 2004 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z dnia [...]czerwca 2006 r. wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 K.p.a., art. 31 ust. 1 pkt 4, art. 104 ust. 1 pkt 6, art./ 106 ust. 1, art. 110 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 113 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Więziennej, w punkcie 1 decyzji przyznał C. P. świadczenia pieniężne w postaci odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, nagrody rocznej przysługującej w 2004 roku oraz przez okres jednego roku po zwolnieniu ze służby świadczenia pieniężnego w wysokości odpowiadającej uposażeniu zasadniczemu pobieranemu na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym wraz z dodatkami o charakterze stałym. W punkcie drugim decyzji organ orzekł o umorzeniu postępowania w części dotyczącej wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za przepracowane godziny nadliczbowe. Od tej decyzji C. P. złożył odwołanie wnosząc o jej zmianę i przyznanie kwoty 1.288,00 zł tytułem dodatku za pracę wykonywaną w porze nocnej i kwoty 9.546,66 zł tytułem wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Łodzi decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję, podnosząc, że analiza przepisów ustawy o Służbie Więziennej prowadzi do wniosku, iż żaden z jej przepisów nie daje funkcjonariuszowi uprawnienia do wypłaty wynagrodzenia za przepracowane godziny nadliczbowe. Organ powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wielokrotnie prezentowano stanowisko, że funkcjonariusz służb mundurowych nie jest pracownikiem w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy, lecz jest funkcjonariuszem państwowym wykonującym służbę na podstawie stosunku administracyjno - prawnego. Nie ma zatem zastosowania ogólna reguła wynikająca z art. 5 Kodeksu pracy. Na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2006r. C. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie kwoty 1.288,00 złotych tytułem dodatku za pracę wykonywaną w porze nocnej i kwoty 9.546,66 złotych tytułem wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych. Skarżący wskazał między innymi, że podczas toczącego się postępowania nie ustalono, czy i ile godzin przepracował nadliczbowo, a ponadto podniósł, że w zaskarżonej decyzji nie ma rozstrzygnięcia w zakresie dodatku za służbę pełnioną w godzinach nocnych. Wyrokiem z dnia 26 września 2078 r., sygn. akt III SA/Łd 446/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę C. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w części dotyczącej godzin nadliczbowych i pracy wykonywanej w porze nocnej w przedmiocie przyznania świadczeń pieniężnych w związku ze zwolnieniem ze służby. Sąd wskazał, że przedstawione stwierdzenia zamieszczone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 766/05, wyznaczyły kierunek działania organów administracji publicznej orzekających ponownie w niniejszej sprawie, zatem przy rozpoznaniu niniejszej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, ocena tegoż Sądu sprowadzała się jedynie do zbadania, czy organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie zastosowały się do zaleceń i wytycznych zawartych we wskazanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że do stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Więziennej możliwość stosowania innych przepisów istnieje tylko w zakresie wyraźnie wynikającym z ustawy oraz wskazał, że funkcjonariusz służb mundurowych nie jest pracownikiem w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy, lecz funkcjonariuszem państwowym wykonującym służbę na podstawie stosunku administracyjno-prawnego, w związku z czym nie ma wobec niego zastosowania zasada subsydiarnego stosowania przepisów Kodeksu pracy zawarta w art. 5 tego Kodeksu, w myśl której, jeżeli stosunek pracy określonej kategorii pracowników regulują przepisy szczególne, przepisy Kodeksu pracy stosuje się w zakresie nie uregulowanym tymi przepisami. Stosunek służbowy nie jest bowiem stosunkiem pracy w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy, lecz stosunkiem administracyjno-prawnym. Sąd wskazał ponadto, że organ pierwszej instancji nie rozstrzygał w przedmiocie pracy skarżącego w godzinach nocnych z tego powodu, iż skarżący takiego wniosku nie składał przed organem pierwszej instancji, a zarzut skarżącego dotyczący ekwiwalentu za pracę w godzinach nocnych zawarty w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji był w rzeczywistości wnioskiem o wypłacenie tego ekwiwalentu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożył pełnomocnik C. P., radca prawny P. P. K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz przyznanie skarżącemu zwrotu koszt ów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi poprzez bezzasadne nieuwzględnienie skargi na decyzję Dyrektora Służby Więziennej w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2006 r., 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 190 wskazanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie przy rozpoznawaniu sprawy wiążącej wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartej w wyroku z dnia 20 stycznia 2006 r., 3) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5, 76 i 1511 § 1 pkt 1 lit a Kodeksu pracy, art. 32 ust. 1 i 2, 110 ust 1 w zw. z art. 111 ustawy o Służbie Więziennej przez przyjęcie, iż skarżący nie ma prawa do dodatku za pracę wykonywaną w porze nocnej oraz wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych i wyrównania świadczeń pieniężnych w związku ze zwolnieniem ze służby. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r., Nr 207, poz. 1761 ze zmianami) nie zawiera w swej treści przepisu wykluczającego expressis verbis stosowanie przepisów Kodeksu pracy do funkcjonariuszy Służby Więziennej, w związku z czym, skoro ustawa ta nie zawiera regulacji w zakresie wynagrodzenia i dodatków za pracę funkcjonariusza w godzinach nadliczbowych, to tym samym Kodeks pracy powinien mieć zastosowanie w zakresie nie uregulowanym wskazaną ustawą. Zdaniem skarżącego dotyczy to także przepisów o dodatkach do wynagrodzenia za pracę wykonywaną w porze nocnej, to jest art. 1511 § 1 pkt1 lit. a Kodeksu pracy, gdyż stosowanie art. 5 tegoż Kodeksu nie jest uzależnione od wyraźnego odesłania do niego, zawartego w odrębnych ustawach. Wystarczającą podstawą zastosowania tego przepisu jest sam przepis art. 5 Kodeksu pracy. Wskazano także, iż Kodeks pracy w art. 76 reguluje zasady stosunku pracy na podstawie mianowania, a na podstawie mianowania powstaje właśnie stosunek służbowy funkcjonariusza Służby Więziennej, co wynika z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. Podniesiono ponadto, że Minister Sprawiedliwości w dniu 5 września 1997r., w wykonaniu delegacji zawartej w art. 32 ust. 2 powołanej ustawy o Służbie Więziennej, wydał zarządzenie Nr 52/97/CZSWw sprawie zasad ustalania rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Służby Więziennej, zawierające § 7 ust. 4 pkt 3 stanowiący, że funkcjonariuszowi nie udziela się czasu wolnego za czas niezbędny - nie dłuższy niż 30 minut - do bezpośredniego przygotowania do służby i jej zdania, a w szczególności przyjęcia i zdania dokumentacji z przebiegu służby, uzbrojenia i wyposażenia, przeprowadzenia odpraw zmiany. W ocenie skarżącego wskazane zarządzenie Ministra Sprawiedliwości jest niezgodne z art. 32 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, albowiem zgodnie z brzmieniem tego artykułu akt wykonawczy Ministra Sprawiedliwości w kwestiach określonych przepisem art. 32 ust. 2 winien ex lege przybrać formę rozporządzenia, a nie formę zarządzenia - jak to uczynił Minister Sprawiedliwości. W związku z tym, zdaniem skarżącego, zarządzenie to nie może mieć żadnego zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie posiada odpowiedniego umocowania legislacyjnego, a poza tym wykracza poza zakres spraw przekazanych Ministrowi Sprawiedliwości do uregulowania art. 32 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, bowiem dotyczy ono także sposobu udzielania funkcjonariuszowi czasu wolnego za czynności określone w § 7 ust. 4 pkt 3, a czynności te nie są pełnieniem służby poza rozkładem, których dotyczyć miał akt wykonawczy rangi rozporządzenia. Autor skargi kasacyjnej podniósł ponadto, że w jego ocenie, zarówno organy obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie postąpiły zgodnie z dyspozycjami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2006 r., gdyż nie dokonały w sprawie żadnej wykładni art. 32 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Więziennej w zakresie czasu pracy funkcjonariusza Służby Więziennej. Na zakończenie uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł, iż żądanie skarżącego w zakresie dodatku za pracę w godzinach nocnych zostało zgłoszone dopiero w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, to odpowiednią część odwołania skarżącego winien w ostateczności rozpoznać jako skargę na bezczynność organu administracji drugiej instancji, który do chwili obecnej nie przekazał tego żądania do rozpoznania właściwemu organowi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Odnośnie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając taki zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny. Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy oraz zasadę, że w myśl art. 190 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi był związany taką właśnie wykładnią, w związku z czym zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwione. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 wskazanej ustawy należy bowiem rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą. Poza tym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy. Odnośnie naruszenia art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia tego przepisu, bowiem Sąd pierwszej instancji przedstawił zasadną argumentację za oddaleniem przedmiotowej skargi, zatem nie można mu zarzucić naruszenia tego przepisu. Przechodząc do naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że przepis art. 31 ust. 2 powołanej ustawy o służbie więziennej wskazuje, że przez sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1 tegoż przepisu należy rozumieć ustalanie uposażenia oraz realizację wynikających ze stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Sprawy te na mocy ust. 1 i 4 powyższego artykułu załatwiane są w drodze decyzji administracyjnej przez wskazane w nim właściwe organy. Zasadnie jako podstawę prawną oceny tego żądania organy przyjęły - wobec braku innych uregulowań prawnych w ustawie dotyczących żądania skarżącego - przepisy dotyczące czasu służby funkcjonariusza, który jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku (art. 32 ustawy o Służbie Więziennej). Ponieważ obowiązki i potrzeby służby wyznaczają wymiar czasu służby to rozkład służby w ujęciu ustawy o służbie więziennej daje jedynie prawo do wypoczynku. Natomiast nie gwarantuje dni wolnych ustawowo od pracy, ani dodatkowego uposażenia (ekwiwalentu pieniężnego) za pracę w takich dniach. Omawiane uregulowania prawne zawarte w ustawie o Służbie Więziennej świadczą jedynie o nadzorze Państwa nad służbą funkcjonariuszy Służby Więziennej i w żadnym razie nie godzą ani w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego - art. 2 Konstytucji RP, ani w zasadę ochrony pracy - art. 24 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że funkcjonariusz Służby Więziennej nie jest pracownikiem w rozumieniu Kodeksu Pracy. Zatem nie ma do niego zastosowania zasada subsydiarnego stosowania przepisów Kodeksu Pracy zawarta w art. 5 tego Kodeksu. W związku z tym uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.