II SA/Go 565/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Sędziowie Asesor WSA Michał Ruszyński, Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Protokolant Specjalista Kamila Karwatowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi [...] na Wojewoda z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie Wygaśnięcie mandatu radnego Publikacja orzeczenia odroczona z dnia 8 listopada 2007 r. Oddalono skargę Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] Wojewoda Lubuski stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w Z. – D.G.. W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał, iż w dniu 1 marca 2005 r. Fundacja "P." zawarła ze wspólnikami spółki cywilnej "C." – radnym Rady Miasta Z. D.G. i Z.J. umowę podnajmu lokalu użytkowego położonego w Z. przy ul. [...]. Lokal stanowił własność Gminy Z., a Fundacja "P." dysponowała nim na podstawie zawartej z Gminą umowy najmu. Na sesji Rady Miejskiej w Z. w dniu [...]. Rada rozpatrywała projekt uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego D.G.. Jednakże uchwała nie została podjęta. O tym fakcie przewodniczący Rady Miejskiej w Z. poinformował organ nadzoru pismem z dnia [...] W dniu [...] radny D.G. skierował do Fundacji "P." oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych swojego oświadczenia woli, tj. zawarcia umowy najmu, które jego zdaniem było złożone pod wpływem błędu. Radny podał, że w chwili zawierania umowy był przekonany, iż budynek, którego częścią jest wynajęty lokal, stanowi własność Fundacji. Zdaniem organu nadzoru oświadczenie radnego pozostaje bez wpływu na fakt wygaśnięcia z mocy prawa mandatu radnego. Z uwagi na sprawowany przez niego mandat ciążył na nim obowiązek zachowania szczególnej staranności przy podejmowaniu czynności mogących spowodować naruszenie zakazu z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zakaz ten ma charakter bezwzględny i ma zastosowanie do wszelkich sytuacji i prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy. Złożenie oświadczenia o uchylaniu się od skutków prawnych oświadczenia woli w postaci zawarcia umowy najmu znosi jedynie stosunek prawny, a nie niweczy skutku w postaci faktycznego wykorzystania mienia komunalnego w prowadzonej przez radnego działalności gospodarczej Działając na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda Lubuski wezwał Radę Miejską w Z. do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania. Na zwołanej w dniu 8 września 2005 r. sesji przedmiotowa uchwała nie została podjęta. Wobec niewykonania powyższego obowiązku przez Radę Miejską w Z. w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania organ nadzoru na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym orzekł o wygaśnięciu mandatu radnego D.G., dokonując uprzednio stosownego powiadomienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Powyższe zarządzenie zastępcze zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego radny D.G.. Wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucił naruszenie art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2 a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików wojewódzkich poprzez błędną ich wykładnię polegająca na wyrażeniu niesłusznego poglądu prawnego polegającego na przyjęciu, że mandat radnego wygasa a limine ex lege w przypadku każdego wykorzystania przez niego mienia komunalnego do prowadzenia działalności gospodarczej, bez względu na świadomość tegoż radnego co do własności majątku wykorzystanego do tej działalności. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wywodząc, że organ nadzoru dokonał błędnej interpretacji wskazanych przepisów wskazał, że wygaśnięcie ex lege mandatu w Radzie następuje o ile radny korzystał w jakikolwiek sposób z mienia gminnego dla prowadzenia własnej działalności gospodarczej. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie sytuacja jest odmienna. Skarżący zawierając umowę z Fundacją "P." nie wiedział, że budynek zwany "Inkubatorem Przedsiębiorczości" nie stanowi własności Fundacji. Oprócz projektu umowy najmu, przedstawiciele Fundacji nie okazali jemu żadnych dokumentów stwierdzających status prawny lokalu użytkowego. Umowa przygotowana przez Fundację była zatytułowana jako umowa najmu, a nie umowa podnajmu, co sugerowało, że lokal jest własnością Fundacji. Gdyby ktokolwiek z przedstawicieli Fundacji poinformował skarżącego o tym, kto jest właścicielem przedmiotowego lokalu lub w samej umowie znalazłby się zapis o właścicielu, to wówczas zawarcie umowy przez skarżącego oznaczałoby złamanie zakazu z art. 24f ust. 1 cyt. ustawy. O braku staranności można by było mówić, gdyby mimo zatytułowania umowy jako "umowy podnajmu" skarżący nie ustaliłby kto jest właścicielem lokalu. Według pełnomocnika trudno było oczekiwać, że skarżący zamierzając wynająć lokal użytkowy na potrzeby działalności gospodarczej, winien był przedsięwziąć szereg wstępnych i czasochłonnych działań, by ustalić np. stan księgi wieczystej bądź zapisy w ewidencji nieruchomości. Taki obowiązek bezsprzecznie spoczywał na drugiej stronie umowy. Jeżeli reprezentanci Fundacji nie poinformowali skarżącego o tym, że właścicielem lokalu jest Gmina, a nadto przygotowali umowę wskazującą, że to Fundacja jest właścicielem lokalu, to takie postępowanie nosi znamiona podstępnego wprowadzenia w błąd. Gdy skarżący dowiedział się o tym, że właścicielem lokalu jest Gmina Z., złożył oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli (zawarcia umowy najmu) pod wpływem błędu. Taki stan faktyczny w ocenie skarżącego, nie daje podstaw do uznania, że doszło do złamania omawianego zakazu skutkującego sankcją w postaci automatycznego wygaśnięcia mandatu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd oceniając na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zaskarżone zarządzenie zastępcze pod względem zgodności z prawem stwierdził, że organ nadzoru zastosował w sprawie właściwe przepisy prawa materialnego, a w postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia zastępczego nie doszło do uchybień proceduralnych. W szczególności za nieusprawiedliwiony należało uznać podniesiony w skardze zarzut naruszenia wskazanych przepisów, przez błędną ich wykładnię. Na wstępie wskazać należy, iż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt P 19/04 legitymacja radnego do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu, nie budzi wątpliwości. Zgodnie z art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) – dalej w skrócie u.s.g., radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W myśl art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.) wygaśnięcie mandatu następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Stosownie do ust. 2 przywołanego artykułu wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Jeżeli właściwy organ gminy wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 190 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin (...) nie podejmuje uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, organ nadzoru, tj. wojewoda, stosownie do art. 98 a ust. 1 u.s.g. wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu tego terminu, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98 a ust. 2 u.s.g.). Wymienione wyżej przepisy stanowiły podstawę zaskarżonego zarządzenia zastępczego. W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, iż przepis art. 24 f ust. 1 u.s.g. wyklucza możliwość aktywności radnych we wszelkich możliwych formach działalności gospodarczej, prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. Wprowadzony zakaz opiera się na łącznym wystąpieniu dwóch przesłanek: prowadzeniu działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami i wykorzystywaniu mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Wygaśnięcie mandatu radnego nastąpi w razie łącznego wystąpienia obydwu tych przesłanek. Dla ustalenia przesłanki wykorzystywania mienia komunalnego nie ma znaczenia m.in. to, że stosunek najmu lokalu stanowiącego własność gminy nie łączy radnego bezpośrednio z gminą (por. wyrok NSA z 11 października 2005 r., OSK 1854/05, LEX nr 201365). Zakaz wyrażony w tym przepisie ma charakter bezwzględny, a ustawodawca nie przewidział żadnej możliwości złagodzenia go (wyrok NSA z 11 października 2005 r., II OSK 457/05, LEX nr 201335). Ograniczenie to jest konieczne ze względu na ochronę dobra publicznego i praw innych członków wspólnoty samorządowej, bowiem omawiany przepis ma na celu niedopuszczenie do wykorzystywania mienia publicznego we własnym interesie radnych, czy też w interesie podmiotów, w imieniu których działa radny jako pełnomocnik prowadzący działalność gospodarczą z wykorzystywaniem mienia komunalnego (wyrok NSA z 11 maja 2006 r., II OSK 289/06, LEX nr 236475). Kładąc nacisk na zakaz wykorzystywania mienia komunalnego gminy przy prowadzeniu działalności gospodarczej ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu przez radnych mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia (wyrok WSA w Warszawie z 19 lipca 2006 r., II SA/Wa 90/06, LEX nr 271577). Powyższe orzeczenia sądowe obrazujące interpretację i stosowanie przepisu ustanawiającego generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, dowodzą trafności podjętego przez Wojewodę zarządzenia zastępczego. Słusznie w uzasadnieniu zarządzenia zaznaczono, że zakaz wynikający z art. 24f ust. 1 u.s.g. ma charakter bezwzględny i znajduje zastosowanie do wszelkich sytuacji prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy. Podkreślić w tym miejscu należy, że wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa wskutek samego faktu wykorzystania mienia wbrew zakazowi, niezależnie od istnienia czy rodzaju tytułu prawnego do tego mienia przysługującego radnemu. Nietrafnie więc wywodzi się w skardze, że przy rozstrzyganiu o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego Wojewoda powinien uwzględnić okoliczności towarzyszące zawarciu umowy najmu przedmiotowego lokalu, które według skarżącego świadczą o tym, że miał on podstawy przypuszczać, iż najmowany lokal jest własnością wynajmującego tj. Fundacji "P.". W ocenie Sądu przyjęty przez ustawodawcę rygoryzm unormowania zawartego w art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) wyklucza taką interpretację, jaką prezentuje skarżący. Odnosząc się dla porządku do argumentacji zawartej w skardze trzeba stwierdzić, że to właśnie na skarżącym, jako radnym ciążył obowiązek powzięcia wszelkich aktów staranności przy wyborze lokalu na potrzeby działalności gospodarczej, by nie doszło do naruszenia zakazu przewidzianego w art. 24f ust. 1 u.s.g. Nie powinien więc skarżący własnych zaniedbań w tym zakresie tłumaczyć tym, że to kontrahent nie działał należycie. Wręcz nadużyciem jest przypisywanie czynnościom Fundacji znamion podstępnego wprowadzenia skarżącego w błąd, podczas gdy proste działania samego skarżącego mogły usunąć ewentualne wątpliwości co do statusu prawnego przedmiotowego lokalu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy właściwie Wojewoda ocenił fakt skierowania przez radnego do wynajmującego oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych zawartej umowy najmu z powołaniem na to, iż został wprowadzony w błąd. Zgodzić się trzeba ze stwierdzeniem, że oświadczenie to zniosło jedynie stosunek prawny, natomiast nie zniweczyło skutku w postaci faktycznego wykorzystania mienia komunalnego w prowadzonej przez radnego działalności gospodarczej Kwestię ważności czynności prawnej dokonanej pod wpływem błędu normuje art. 84 Kodeksu cywilnego. Błąd jest wadą oświadczenia woli powodującą względną nieważność czynności prawnej, czyli jej wzruszalność (wyrok Sądu Najwyższego z 19 listopada 2003 r., V CK 477/02, LEX nr 175975). Czynność prawna zawierająca wadliwe oświadczenie woli jest ważna dopóty, dopóki nie nastąpi uchylenie się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli. W myśl art. 88 § 1 k.c. uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, które zostało złożone innej osobie pod wpływem błędu lub groźby, następuje przez oświadczenie złożone tej osobie na piśmie. Z chwilą zaś skutecznego uchylenia się od takich skutków czynność prawna jest nieważna z mocą wsteczną (ex tunc), tj. od chwili złożenia wadliwego oświadczenia woli, zatem czynność nie może wywrzeć żadnych skutków, a te, które powstały, zostają z mocą wsteczną przekreślone. Uznanie umowy za nieważną pociąga za sobą konsekwencje na gruncie cywilnoprawnym. Na podstawie akt sprawy należy przyjąć, że uchylenie się skarżącego od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli odniosło skutek w postaci nieważności umowy najmu. Inaczej jednak wygląda sytuacja w sferze prawa publicznego. Treść przepisów art. 24 f ust. 1 u.s.g. oraz art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) nie dostarcza jakiejkolwiek przesłanki pozwalającej na stwierdzenie, iż ustawodawca uzależnił nastąpienie skutku w postaci wygaśnięcia mandatu radnego spowodowanego naruszeniem zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy od tytułu prawnego, na którego podstawie radny wykorzystuje mienie komunalne ani od świadomości radnego co do własności tego mienia. Wręcz przeciwnie, wygaśnięcie mandatu radnego następuje niejako automatycznie, z mocy prawa, w każdym przypadku zaistnienia określonego w tych przepisach stanu faktycznego. Przeświadczenie radnego, nawet błędne, co do własności mienia wykorzystywanego w prowadzeniu działalności gospodarczej nie wywiera żadnego wpływu na wygaśnięcie jego mandatu. Podobnie uchylenie się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli, skuteczne na gruncie prawa cywilnego, nie może wyłączyć zastosowania normy wynikającej z przywołanych wyżej przepisów art. 24f ust. 1 u.s.g. oraz art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin (...), jeżeli zaistniał stan faktyczny opisany w hipotezie tej normy prawnej. Wobec powyższego należało przyjąć, że zaistniały przesłanki do podjęcia przez Wojewodę zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu mandatu skarżącego jako radnego, skoro organ stanowiący, będąc prawnie zobligowanym, nie uczynił tego w określonym prawem terminie. W konsekwencji skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.).