II SA/Wr 718/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Protokolant: Anna Biłous po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2005r. sprawy ze skargi Z. H. na uchwałę Rady Miejskiej w K. W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. D. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały: II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; III. zasądza od Gminy K. W. na rzecz Z. H. kwotę 25 zł /dwadzieścia pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn.akt II S.A./Wr 718/03 1 Uzasadnienie Rada Miejska w K. W. podjęła w dniu [...]r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. D. -gmina K. W.. Pismem z dnia [...]r. Z. H. wniosła zarzut do ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. D.. Skarżąca wskazała, iż projektowane rozwiązania dotyczące układu komunikacyjnego, oznaczone w projekcie jako 2KGP wraz z przewidywaną rezerwą terenu pod węzeł autostradowy, wkracza na znaczną część jej gospodarstwa sadowniczego, co pozbawia ją warsztatu pracy, a tym samym możliwości zarobkowania i utrzymania się. Nadto zdaniem skarżącej proponowane rozwiązania komunikacyjne - dostępność i obsługa komunikacyjna proponowana z drogi oznaczonej w projekcie symbolem 15KD, jest niemożliwa, bowiem istniejące ukształtowanie terenu nie pozwala na wjazd sprzętu koniecznego dla obsługi tego gospodarstwa. Obsługa ta odbywa się obecnie z istniejącego wjazdu z drogi nr [...]. Brak informacji o terminie realizacji ustaleń przyjętych w kwestionowanym planie, powoduje paraliż prowadzonego przez skarżącą gospodarstwa. Ponadto podniosła, iż z § 2 projektu uchwały wynika, że przedmiotem ustaleń planu jest m.in. określenie tymczasowych sposobów zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu. Jednak w dalszej części uchwały brak jest zapisów na powyższy temat. W domyśle lub ewentualnej interpretacji urzędnika pozostaje zatem kwestia, czy skarżąca może bezpiecznie inwestować w swojego gospodarstwo do czasu realizacji węzła autostradowego. Przyjmując, że budowa autostrady i węzła autostradowego będzie zrealizowana, to zapis dotyczący pozostałej części działki, będącej jej własnością, oznaczonej symbolem 1MR z przeznaczeniem terenu pod zabudowę zagrodową, staje się niewystarczający dla sytuacji, w której będzie zmuszona przekwalifikować rodzaj swojej działalności. Zatem koniecznym jest dodatkowy zapis, np. takiego jak dla terenu 7P/S/UC, stwarzającego możliwość lokalizacji zakładów produkcyjnych, składów, baz, magazynów i usług komercyjnych, które będą wykorzystywane w przypadku realizacji węzła autostradowego. Równie istotne byłoby wprowadzenie w punkcie 10 § 2 " określenie tymczasowych sposobów zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu", przede wszystkim zapisu zapewniającego możliwość dotychczasowego sposobu użytkowania, tj. prowadzenia gospodarstwa sadowniczego oraz możliwości realizacji obiektów czasowych, np. z przeznaczeniem na ekspozycję i sprzedaż produktów z własnego gospodarstwa sadowniczego. W konkluzji strona wskazała, iż ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. D. naruszają jej interes prawny i uprawnienia. Sygn.akt II SA/Wr718/03 3 W dniu [...]r. Rada Miejska w K. W. podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) uchwałę Nr [...]w sprawie zarzutu wniesionego przez Z. H. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. D., którą nie uwzględniono powyższego zarzutu. W uzasadnieniu do tej uchwały wskazano, iż linie rozgraniczające teren węzła autostradowego przebiegające przez gospodarstwo ogrodnicze wnoszącej zarzut jest naruszeniem interesu Z. H., niemniej jednak opracowywany plan miejscowy musi uwzględniać prawomocne decyzje. Wojewoda D. w dniu [...]r. wydał decyzję ([...]) w sprawie obwodnicy autostradowej W.. Załącznik do tej decyzji, określający teren przeznaczony do realizacji funkcji węzła autostradowego, narusza jednoznacznie gospodarstwo ogrodnicze Z. H.. Jednakże interes społeczny uzasadnia naruszenie własności, stąd Rada Miejska w K. W. odrzuciła wniesiony zarzut. Skargę na powyższą uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu wniosła Z. H. domagając się jej uchylenia. Strona zarzuciła m.in. brak odniesienia co kwestii: obsługi komunikacyjnej, zapisów dotyczących czasowego użytkowania, zapisu dotyczącego 1MR po realizacji autostrady i drogi krajowej nr [...], dającej możliwość innego zagospodarowania niż 1MR, terminu realizacji w odniesieniu do obwodnicy autostradowej, drogi krajowej, dróg dojazdowych nie publicznych KP i ulic zbiorczych KZ, wpływających na wszelkie jej inwestycje na czas nieokreślony. Zdaniem skarżącej, proponowany projekt planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. D. nie realizuje przedmiotu ustaleń: - rozdział I § 2 pkt 1 ppkt 1 i 20, rozdział III § 9 nie uwzględnia różnic poziomu wysokościowego terenu, co stwarza utrudnienie w zagospodarowaniu po MR. W części dotyczącej terenu skarżącej proponuje się zabudowę zagrodową i dojazd do obsługi obiektu chłodniczego, co jest niemożliwe z uwagi na wielkość terenu, - rozdział IV § 18 pkt 14a nie zapewnienia dojazdu dla pojazdów dłużycowych MR. Ponadto § 20 nie odzwierciedla projektu planu z rysunkiem projektu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, - projekt planu oparty jest na nieaktualnych mapach geodezyjnych. Zdaniem skarżącej, zaskarżona uchwała narusza przepisy prawa w zakresie swobodnego prowadzenia gospodarstwa rolno-sadowniczego. Poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego wsi M. D. obejmował trasę przyszłościowej trasy autostrady, węzła autostradowego i drogi krajowej nr [...], ale nie zmieniał planu przyszłościowego gospodarstwa strony m.in. poprzez prowadzenie drogi krajowej nr [...] obejściem prawego potoku C., nie granicząc z nim. Natomiast rezerwa pod obwodnicę i węzeł autostradowy w Sygn.akt II S.A./Wr 718/03 4 nieznaczny sposób nachodziło na teren skarżącej. Natomiast podjęta uchwała zmienia sposób prowadzenia gospodarstwa przez skarżącą, a nowy układ podważa sens dalszego prowadzenia tego gospodarstwa w zakresie rentowności i jakichkolwiek przyszłościowych inwestycji. Skarżąca podniosła również, iż pozbawiono ją możliwości wybudowania domów mieszkalnych przy istniejącym zapleczu produkcyjnym i nowoczesnej chłodni oraz dojazdu do nich od głównej ulicy. Uniemożliwienie budowy przy braku określenia terminu rozpoczęcia robót drogowych z punktu widzenia prawa nie jest słuszne. Skarżąca zarzuciła, iż kwestionowana uchwała nie obejmuje wszystkich elementów zarzutu. Konkludując strona wskazała, iż pozostawienie jej gospodarstwa w obecnym stanie zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia produkcję sadowniczo-rolną. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. W. wniosła ojej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w granicach kompetencji wynikających z art.l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. 153, poz.1269/ w związku z art.3. § 2 pkt.5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.l47 § 1 lub art.151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Sygn.akt II S.A./Wr 718/03 5 Podkreślić należy, że stosownie do przepisów art. 7 i art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) - obowiązującej na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest po pierwsze przepisem gminnym, powszechnie obowiązującym, a po wtóre określa w sposób wiążący przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów objętych planem. Wynikają z tego daleko idące konsekwencje, polegające nie tylko na ingerencji w sferę prawa własności, lecz także na ustanowieniu podstawy do odjęcia bądź ograniczenia tego prawa własności. Wynika to w sposób oczywisty z istoty planu, który określa przeznaczenie i sposób wykorzystywania nieruchomości, a to mieści w sobie ingerencję w prawo własności. Tego rodzaju ingerencja jest zatem dopuszczalna i wynika z jednoznacznego upoważnienia ustawowego dla rady gminy. Jednakże dopuszczalna, a zatem i legalna ingerencja gminy w uprawnienia właścicielskie odnośnie nieruchomości położonych na jej obszarze, mająca umocowanie w przepisach art. 4 ust. 1, art. 7 i art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie może oznaczać zupełnej dowolności i arbitralności w tym zakresie. W myśl bowiem art. 3 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym: "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, 2) ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". Przywołany wyżej przepis wyznacza zatem dwie istotne wartości, które przy opracowaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą zostać uwzględnione, a mianowicie: prawo jednostki, w granicach wyznaczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, oraz prawo jednostki w granicach wyznaczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego do ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Środkiem prawnym mającym na celu ochronę tak wyznaczonych wartości w procesie opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zarzut. Według art. 24 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym: "Zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu". Zarzut jako środek obrony jednostki, którego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga szczegółowego rozpoznania i rozstrzygnięcia, w którym niezbędne jest wykazanie potrzeby ingerowania w prawo własności. Obowiązek ten wynika z art. 24 ust. 3 powołanej wyżej Sygn.akt II S.A./Wr 718/03 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi: "O uwzględnieniu, bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne". Uchwała o odrzuceniu zarzutu musi zatem zawierać merytoryczne uzasadnienie przyczyn ingerencji w dotychczasowy sposób przeznaczenia nieruchomości. Musi być szczegółowo wywiedziona, a to z uwagi na niezbędność poszanowania reguł przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które chronią jednostkę przed władczą ingerencją władz publicznych. Niezbędność ta wynika także z art. 3 powoływanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który przyznaje jednostce prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Dodać przy tym należy, że rozpoznając zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ samorządu gminnego obowiązany jest ocenić nie tylko zgodność tego projektu z przepisami powszechnie obowiązującymi, ale także ustalić, czy naruszenie przedmiotowego porządku prawnego nie stanowi zarazem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut. Poza tym zasadnicza funkcja każdego uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy polega na dążeniu przekonania strony, stosownie do przepisu art. 8 k.p.a., że jej stanowisko w sprawie zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeśli zapadło niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie, to przyczyną tego były istotne powody. W ustanowionym przez prawo obowiązku takiego właśnie uzasadnienia rozstrzygnięć leży min. dążenie do poszanowania godności i wolności obywatela demokratycznego państwa. Dochodzi zaś do naruszenia tych podstawowych wartości i praw, gdy w istotnej dla strony sprawie staje się ona adresatem rozstrzygnięcia, opatrzonego zdawkowym czy niepełnym uzasadnieniem, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, konsekwencją czego jest stwierdzenie, że rażąco został naruszony art. 24 ust. 3 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można bowiem uznać za zgodne z prawem rozpoznanie i załatwienie zarzutu wniesionego w piśmie z dnia [...]r. przez skarżącą Z. H.. Podkreślić należy, że uchwała podjęta w trybie art. 24 ust. 3 w/w ustawy odnosi się do indywidualnego adresata i skoro tak została skonstruowana legitymacja wobec zarzutów, dotyczy jego indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień. Uzasadnienie faktyczne powinno zatem przedstawić sytuację faktyczną wnoszonego zarzutu a więc tę, która jest powiązana z treścią kwestionowanego projektu planu. Uzasadnienie prawne z kolei powinno przedstawić związek tej sytuacji faktycznej z tymi normami prawnymi, które wyznaczałyby interes lub uprawnienie danej osobie i wytłumaczyć na tle tych norm, dlaczego postanowiono uwzględnić lub zwłaszcza nie uwzględnić danego zarzutu. Sygn.akt II S.A./Wr 718/03 7 Wymóg zamieszczenia w uchwale uzasadnienia wymaga zatem od Rady Gminy przeprowadzenia pogłębionej analizy sytuacji wnoszącego zarzut, czyli wymaga przeprowadzenia pewnego postępowania dowodowego czy wyjaśniającego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżona uchwała o odrzuceniu zarzutu wniesionego przez skarżącą nie zawiera uzasadnienia faktycznego, jak również uzasadnienia prawnego, spełniającego powyższe wymogi. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały sprowadzające się jedynie do powołania się na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. (I[...]) w sprawie obwodnicy autostradowej W. - nie spełnia wymogów określonych w cyt. wyżej art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, tym bardziej, że w piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżąca podniosła, iż z uzyskanej z Urzędu Wojewódzkiego we W. informacji wynika, że decyzja ta w dniu [...]r. została uchylona. Na dowód tegoż skarżąca załączyła kserokopię pisma z dnia [...]r., Nr [...] Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego D. Urzędu Wojewódzkiego we W., w którym informuje Z. H., że w/w decyzja Wojewody D. z dnia [...]r., Nr [...]w sprawie obwodnicy autostradowej W. została uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 grudnia 2002r., sygn. akt IV S.A.318/02. Powyższe ustalenia wskazywały zatem, iż w chwili podejmowania skarżonej uchwały, powołana w uzasadnieniu tej uchwały opisana wyżej decyzja Wojewody D. już nie funkcjonowała w obrocie prawnym. Istotne jest przy tym, że w wyroku z 13 października 1999r., sygn. IV SA 788/99 (LEX nr 48191) Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że: "Dopuszczalna, a zatem i legalna ingerencja gminy w uprawnienia właścicielskie odnośnie nieruchomości położonych na jej obszarze, mająca umocowanie w przepisach art. 4 ust. 1, art. 7 i art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie może oznaczać zupełnej dowolności i arbitralności w tym zakresie. W art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nałożony został na radę gminy obowiązek zawarcia w uchwale rozstrzygającej zarzut uzasadnienia faktycznego i prawnego. W sytuacji zaś, gdy kwestionowany w zarzucie projekt planu miejscowego prowadzi do naruszenia prawa własności, uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu musi być szczególnie wnikliwe i staranne. Wymagają tego przede wszystkim konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2) i zasada ochrony własności (art. 21). W uzasadnieniu takim winny być wskazane wszystkie przesłanki i okoliczności, które przemawiały za potrzebą uwzględnienia interesu publicznego powodującego ograniczenie uprawnień właścicielskich indywidualnych obywateli. Poza tym zasadnicza funkcja każdego uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy polega na dążeniu przekonania strony (stosownie do dyrektywy zawartej w art. 8 kpa), że jej stanowisko w Sygn.akt II S.A./Wr 718/03 8 sprawie zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeśli zapadło niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie, to przyczyną tego były istotne powody." W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała nie odpowiada w ocenie Sądu wyżej wymienionym wymogom, co wyżej podkreślono. Dodać również należy, że w wyroku z 25 listopada 1997r., sygn. akt II SA/Łd 1514/97 (ONSA 1998/4/124) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Warunek rozpatrzenia nie uwzględnionych zarzutów (art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym) nie jest spełniony, gdy zakłada się niemożność jakichkolwiek korekt w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a sesja rady gminy służy uzasadnieniu proponowanego wariantu zmiany planu, a nie rozpatrzeniu zarzutów." Dotąd powiedziane powoduje, że wobec rażącego naruszenia art. 24 ust. 3 w związku z art. 24 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania przed Sądem orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.