IV SA/Po 792/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) as. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 września 2006 r. sprawy ze skargi H. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. [...] w pkt [...] /-/ I. Kucznerowicz /-/ P. Miładowski /-/ M. Dybowski M.K Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 104 i art. 130 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. 98/00/1071 ze zm. – dalej kpa) oraz art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 2 i 5, art. 6, art. 7 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 7, art. 8, art. 12 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 13, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 1 i 2, art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 228/03/2255 ze zm. – dalej uśr) przyznał H.N. zasiłek rodzinny dla syna P.N. wraz dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka i dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz odmówił przyznania zasiłku rodzinnego na syna A.N. wraz z dodatkami z tytułu samotnego wychowywania dziecka, rozpoczęcia roku szkolnego, rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego i podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania. Podstawą tego rozstrzygnięcia był fakt, że w trakcie postępowania ustalono, iż syn A.N. przebywa w Ośrodku Szkolno Wychowawczym Dla Dzieci Niesłyszących w P., który - zdaniem Wójta Gminy K. należy do instytucji zapewniających całodobowe utrzymanie wymienionych w art. 3 pkt 7 uśr. Powyższe powoduje wystąpienie negatywnej przesłanki zawartej w art. 7 pkt 1 tejże ustawy. Od powyższej decyzji H.N. pismem z dnia [...] r. odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. Odwołująca wskazała, że syn A. ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności i uczy się w Ośrodku Szkolno – Wychowawczym dla Dzieci Niesłyszących w P.. W związku z powyższym H.N. ponosi opłaty za pobyt dziecka w tym ośrodku w wysokości [...] zł. miesięcznie. Wnosząca odwołanie podkreśliła jednak, że Syn przebywa w ośrodku 4,5 dnia, a pozostałą część tygodnia przebywa w domu, co generuje koszty związane z jego utrzymaniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy po szczegółowej analizie akt sprawy stwierdził, że bezspornym jest pobyt A.N. w Ośrodku Szkolno – Wychowawczym dla Dzieci Niesłyszących w P., w którym ma on zapewnione całodobowe utrzymanie. Tym samym organ uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi negatywna przesłanka uzasadniająca odmowę przyznania zasiłku rodzinnego, zawarta w art. 7 pkt 1 uśr, zgodnie z którym zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeśli dziecko przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. H.N., kwestionując decyzję organu odwoławczego, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której powtórzyła argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca podniosła również, iż poza opłatą za pobyt syna A. w Ośrodku Szkolno – Wychowawczym dla Dzieci Niesłyszących w P. ponosi ona inne wydatki za naukę w szkole, różne składki oraz pokrywa koszty przejazdów syna i jego wyżywienia w trakcie pobytu w domu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odpowiadając na skargę, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, iż zaskarżona decyzja w przedmiocie świadczenia rodzinnego nie należy do właściwości sądów administracyjnych i postanowieniem z dnia 18 lutego 2005r. sygn. akt IV SA/Po 1280/04 odrzucił skargę wskazując przy tym, że właściwy w tej sprawie jest sąd powszechny. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2005r. sygn akt I OSK 511/05 uchylił jednak wskazane wyżej postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, w efekcie czego niniejsza sprawa stała się ponownie przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył więc, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 uśr, zasiłek rodzinny przysługuje m.in. rodzicom i ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Zasiłek ten nie przysługuje jednak, jeżeli dziecko zostało umieszczone - w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie (art. 7 pkt 1 ustawy). Instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie jest dom pomocy społecznej, placówka opiekuńczo-wychowawcza, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, zakład opiekuńczo-leczniczy, zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, a także szkoła wojskowa lub inna szkoła zapewniająca nieodpłatnie pełne utrzymanie, w tym wyżywienie, zakwaterowanie i umundurowanie (art. 3 pkt 7 uśr). W świetle zgromadzonego materiału dowodowego bezspornym jest, że A.N. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i przez 4,5 dnia przebywa w Ośrodku Szkolno – Wychowawczym dla Dzieci Niesłyszących w P.. Zdaniem organów administracyjnych pierwszej jak i drugiej instancji ośrodek ten jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie, wymienioną w art. 3 pkt 7 uśr, w związku z czym Skarżącej na podstawie art. 7 pkt 1 uśr nie przysługuje zasiłek rodzinny, ani związane z nim dodatki. Zwrócić należy jednak uwagę na fakt, iż organy administracyjne I jak i II instancji przyjmując, że A.N. przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, nie wzięły pod rozwagę wszystkich informacji zamieszczonych w zaświadczeniu z dnia [...]r. wystawionym przez Sekretarza Szkoły Ośrodka Szkolno – Wychowawczego dla Dzieci Niesłyszących w P.. Z dokumentu tego wynika bowiem, iż A.N. jest uczniem klasy II zasadniczej szkoły zawodowej w Ośrodku, zameldowany jest w tym ośrodku na pobyt czasowy, a w internacie tej placówki przebywa przez 4,5 doby. Przez pozostałe dni w tygodniu przebywa on w domu rodzinnym. Pominięcie tej kwestii i jej wpływu na sytuację Skarżącej narusza dyspozycję art. 7, 8, 11, 77 i 107 § 3 kpa i jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy administracyjne prowadząc postępowanie podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej obowiązane są tym samym do prowadzenia postępowania w taki sposób, by wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności sprawy i wnikliwego przeanalizowania wpływu ustalonych okoliczności na treść podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, i ujęcia tego w uzasadnieniu (wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., V SA 1611/00, LEX nr 80635). Zwrócić należy również uwagę na fakt, iż organy obu instancji przyjmując, że Ośrodek Szkolno – Wychowawczy dla Dzieci Niesłyszących w P. jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie, nie podjęły żadnych kroków mających na celu ustalenie zakresu świadczeń udzielanych uczącym się dzieciom, a tym samym ustalenie, czy ośrodek ten mieści się w definicji szkoły bądź instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie (art. 3 pkt 7 bądź pkt 18 uśr). W ustawie o świadczeniach rodzinnych nie ma definicji legalnej pojęcia "całodobowego utrzymania". Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M.Zieliński "Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego" WN UAM 1972 s. 26 i n; Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2002 s. 230). Zdaniem Sądu koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne ( L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz" Toruń 2002 r. s. 77). W potocznym znaczeniu sformułowanie całodobowe utrzymanie obejmuje wyżywienie i zakwaterowanie ( środki do życia, koszt egzystencji- "Słownik języka polskiego" pod red. W. Doroszewskiego- PWN: 1958 t. I s. 777; 1967 t. IX s. 748-748 znaczenie 2 i 3). Podkreślić należy jednak, iż celem regulacji zwartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych jest wspieranie rodziny w realizacji jej funkcji ze szczególnym uwzględnieniem funkcji wychowawczej, opiekuńczej i edukacyjnej, ze szczególnym uwzględnieniem potrzeb osób niepełnosprawnych. W związku z tym kryterium dochodowe, warunkujące dostęp do świadczeń rodzinnych zawarte w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uwzględnia również konieczne wydatki na żywność, mieszkanie, odzież, obuwie, wypoczynek, edukację i ochronę zdrowia, które zdeterminowane zostały potrzebami rozwojowymi i integracyjnymi dzieci. Nadto wskazać należy, że z art. 3 ust 7 in fine ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, iż instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie jest również szkoła wojskowa lub inna szkoła zapewniająca nieodpłatnie pełne utrzymanie, w tym wyżywienie, zakwaterowanie i umundurowanie. Z powyższego zdaniem Sądu wynika, iż instytucjami zapewniającymi całodobowe utrzymanie są instytucje zapewniające nie tylko zakwaterowanie i wyżywienie, lecz również odzież, obuwie i ochronę zdrowia, w szczególności jeżeli chodzi o zaspokojenie potrzeb dzieci i wiąże się ze wsparciem rodziców znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej w wykonywaniu ciążącego na nich obowiązku wychowania i opieki nad dziećmi. Nabiera to szczególnego znaczenia w świetle wyjaśnień Skarżącej, czynionych już w trakcie postępowania administracyjnego, z których wynika iż oprócz opłaty za pobyt dziecka w internacie ponosi ona inne koszty wynikające z ciążącego na Niej obowiązku zapewnienia synowi ubrania, pomocy szkolnych oraz utrzymania przez okres w jaki przebywa w domu, tj. obowiązku mieszczącego się w zakresie obowiązku alimentacyjnego (art. 133 § 1 i 2 w zw. z art. 128 i art. 135 § 1 kro). Sądowi w składzie orzekającym w niniejszej sprawie znany jest pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.05.2001 r. – sygn. I SA 2693/00 i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18.05.2006r. sygn. akt II SA/Ol 45/06 (omówiony przez M. Łapińską w Rzeczpospolitej z dnia 20.06.2006r. "Nie ma wsparcia dla rodziców zabierających syna do domu", C5), w którym Sąd oddalił skargę na decyzję SKO odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w sytuacji, gdy pomimo umieszczenia dziecka w placówce zapewniającej całodobowe utrzymanie rodzice odbierali je po zajęciach w szkole. Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie poglądów tych nie podziela. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 18 Konstytucji rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji). Praw określonych w szczególności w art. 71 Konstytucji można dochodzić w granicach określonych w ustawie (art. 81 Konstytucji). Celem ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 228/03/2255 ze zm.) jest w szczególności pomoc ubogim rodzinom w celu częściowego pokrycia wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 uśr). Wykładni ustawy o świadczeniach rodzinnych należy dokonywać z uwzględnieniem norm konstytucyjnych. Zgodnie z zasadą subsydiarności, państwo (w tym władze samorządowe) mają za zadanie jedynie wspierać, nie zaś zastępować rodzinę w jej funkcjach opiekuńczych i wychowawczych (preambuła Konstytucji; W. Łączkowski "Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych" RPEiS 1/04/7-9; uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15.11.2005 r.- P 3/05-OTK-A 10/05/115-cz.III.p.1,3,4.2). Gdyby rodzina pozostawiała dziecko w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie w długich okresach, wówczas brak byłoby podstaw, by podatnik ponosił dwukrotne obciążenie (z tytułu pokrywania kosztów pobytu dziecka i z tytułu zasiłku rodzinnego). Jeżeli jednak rodzina regularnie, co tydzień zabiera dziecko do miejsca swego zamieszkania na blisko 3 doby, zapewniając w okresach pobytu dziecka w domu utrzymanie dziecku, a nadto wyposaża dziecko w pomoce szkolne i ubrania, to działania takie służą dobru dziecka. Zgodnie z art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne ONZ (Dz. U. 120/91/526, zm. 2/00/11 – dalej Konwencja), we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. Wykładnia art. 7 pkt 1 uśr, prowadząca do pozbawienia rodzica możliwości otrzymania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego, działającego w szeroko rozumianym interesie dziecka, przez umożliwienie niepełnosprawnemu dziecku edukacji szkolnej i niezbędnej socjalizacji wśród rówieśników w dniach nauki, a regularnie zabiegającej o umacnianie więzi rodzinnych w weekendy (przez 2,5 doby), naruszałby art. 3, 6 ust. 2 i art. 23 Konwencji. Rodzina stanowi naturalne środowisko rozwoju i dobra wszystkich jej członków, a w szczególności dzieci winna być otoczona niezbędną ochroną oraz wsparciem, by mogła w pełnym zakresie wypełniać swe obowiązki w społeczeństwie (preambuła Konwencji). W tej sytuacji pobyt dziecka jedynie przez 4 i pół dnia w tygodniu w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, a powrót dziecka do rodziny na ponad 2 doby – co tydzień- przy zapewnieniu przez rodzinę utrzymania dziecka w okresie pobytu dziecka w rodzinie, kupowaniu dlań ubrań i pomocy szkolnych , wskazuje na to, że dziecko nie pozostaje w istocie na całodobowym utrzymaniu instytucji o której mowa w art. 3 pkt 7 uśr i nie zachodzą przeszkody do przyznania zasiłku rodzinnego na podstawie art. 7 pkt 1 uśr. Za taką wykładnią prawa przemawia w szczególności definicja instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, która wskazuje szkołę zapewniającą nieodpłatne utrzymanie, w tym wyżywienie, zakwaterowanie i umundurowanie (art. 3 pkt 7 in fine uśr), jak i uregulowania zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 3 uśr wskazujące, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy dziecko wymagające opieki przebywa, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji, rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu. Opieka rozumiana jako troszczenie się, dbanie o kogo, doglądanie, pilnowanie kogo, strzeżenie, dozór ("Słownik języka polskiego" pod red. W. Doroszewskiego- PWN 1963 t. V s. 1025 znaczenie 1) jest pojęciem obejmującym znacznie dalej idące obowiązki, niźli utrzymanie. Uwzględniwszy cel ustawy brak jest podstaw, by rodzina nie mogła uzyskać zasiłku rodzinnego, gdy zabiera dziecko do domu na ponad 2 doby i alimentuje je ubraniami i pomocami szkolnymi. Zapewnienie całodobowej opieki nie musi być jednoznaczne z zapewnieniem pełnego utrzymania w rozumieniu art. 3 pkt 7 uśr. Argumentacja taka pośrednio znajduje poparcie w brzmieniu art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. 256/04/2572 ze zm.), powierzającym Ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania kompetencje w zakresie ustanowienia rozporządzenia regulującego m. in. zasady ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w specjalnych ośrodkach szkolno – wychowawczych. Minister Edukacji Narodowej i Sportu skorzystał z delegacji ustawowej wydając dnia 7 marca 2005 r. rozporządzenie w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasady odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. 52/05/467 ze zm.). Przepis § 66 rozporządzenia wprowadził odpłatność rodziców dzieci i młodzieży przebywających w specjalnych ośrodkach szkolno – wychowawczych w zakresie wyżywienia. Wprawdzie ten akt prawny nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wskazuje jednakże, że nie jest wykluczone partycypowanie rodziców w kosztach utrzymania. W związku z tym uznać trzeba, że kwestia całodobowego utrzymania w dostatecznie długim okresie oraz zakres partycypowania rodziców w utrzymaniu dziecka stanowić winna przedmiot stosownego postępowania dowodowego. Powyższe dotyczy w szczególności kroków mających na celu ustalenie zakresu świadczeń udzielanych przez Ośrodek Szkolno – Wychowawczego dla Dzieci Niesłyszących w P. osobom tam się uczącym, a tym samym mających na celu ustalenie czy ośrodek ten mieści się w definicji szkoły bądź instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie (art. 3 pkt 7 bądź pkt 18 uśr). Podobny pogląd zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniach niepublikowanych wyroków z dnia: 1.03.2006 r.- sygn. akt IV SA/Po 802/05; 16.03.2006 r.- sygn. akt II SA/Po 678/04; 31.03.2006 r.- sygn akt IV SA/Po 345/06. W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia w postępowaniu zarówno organu I instancji, jak i organu odwoławczego, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji skutkować muszą uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm.). /-/I. Kucznerowicz /-/P. Miładowski /-/M. Dybowski