IV SA/Po 674/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) As.sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Agata Tyll po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 05 września 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi S.M. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w P. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji 2. uchyla decyzję z dnia [...] nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] 3. określa, że zaskarżona decyzja i decyzja opisana w punkcie 2 (drugim) nie mogą być wykonane /-/I.Kucznerowicz /-/M.Dybowski /-/D.Rzyminiak-Owczarczak KP sygn. IV SA/Po 674/06 U Z A S A D N I E N I E Rozkazem z dnia [...] [w wyciągu z dnia [...] wskazano omyłkowo "[...]"]nr [...] Dowódca Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej (dalej Dowódca WLiOP) nadał S.M. pierwszą klasę kwalifikacyjną specjalisty wojskowego w specjalności [...]. W okresie tym S.M. pełnił służbę w Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej w [...] (k. 68 akt sądowych). Decyzją Ministra Obrony Narodowej [...] z dnia [...].[...] S.M. został przeniesiony z Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej w [...] do Jednostki Wojskowej [...] w [...] (k. 30, 37 akt personalnych). Zgodnie z rozkazem dziennym Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] (dalej Dowódca JW [...]) z dnia [...] marca 2000 r. nr 45 S.M. w dniu [...] marca 2000 r. przybył do JW [...] i został wyznaczony na stanowisko [...] (SW [...]), z zachowaną grupą uposażenia [...]i dodatkiem za I klasę kwalifikacyjną specjalisty wojskowego w specjalności [...]w kwocie [...]zł (10% uposażenia bazowego tj 10% z [...] zł) i dodatkiem strefowym. Rozkazem z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] Dowódca JW [...] odroczył S.M. termin potwierdzenia posiadanej pierwszej klasy kwalifikacyjnej specjalisty wojskowego w specjalności [...] o jeden rok praktyki na zajmowanym stanowisku (k. 70 akt sądowych). Decyzją z dnia [...]nr [...]Dowódca Jednostki Wojskowej [...] na podstawie art. 104 kpa, art. 2 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (j.t. Dz.U. 5/92/18 ze zm.) i § 5 ust. 1 pkt 2, § 11 pkt 1 lit.d, § 18 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, § 35 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz.U. 90/00/1005 ze zm.- dalej rozporządzenie), przyznał [...] S.M. dodatek za bezpośrednią obsługę statków powietrznych w wysokości: obsługa samolotów naddźwiękowych albo śmigłowców- 25 % uposażenia bazowego oraz dodatek wyrównawczy w wysokości [...]z dniem [...] lipca 2000 r. (k. 43 akt administracyjnych). Dowódca JW [...] rozkazem z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] odroczył Zainteresowanemu termin potwierdzenia klasy do następnej sesji egzaminacyjnej (do września 2001 r.; k. 72 akt sądowych). Zgodnie z rozkazem Dowódcy [...] Korpusu Obrony Powietrznej (dalej Dowódca [...]KOP) nr [...] z dnia [...]października 2001 r. (dalej rozkaz nr [...]). S.M. uzyskał klasę specjalisty wojskowego w specjalności [...]. Na podstawie ww rozkazu, Dowódca JW [...] rozkazem z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...], z dniem [...] października 2001 r. przyznał st. chor. S.M. dodatek z tytułu uzyskania I klasy kwalifikacyjnej w specjalności [...] (właściwej dla zajmowanego stanowiska). Dowódca [...] Korpusu Obrony Powietrznej rozkazem nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. (dalej rozkaz nr [...]) uchylił rozkaz nr [...]. W związku z uchyleniem rozkazu nr [...], Dowódca [...]rozkazem z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] unieważnił st. chor. S.M. uzyskaną I klasę kwalifikacyjną w specjalności [...] po [...] marca 2001 r.; 2) na podstawie protokołu komisji powołanej rozkazem Dowódcy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. stwierdził aktualną I klasę kwalifikacyjną specjalisty wojskowego w specjalności [...], nadaną rozkazem Dowódcy WLiOP nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. (k. 69 akt sądowych). Rozkazem nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] przyznał st. chor. S.M. I klasę kwalifikacyjną specjalisty wojskowego w specjalności [...] w kwocie stanowiącej różnicę między porównywalnymi uposażeniami, do czasu uzyskania na nowym stanowisku służbowym uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym co najmniej równego z dotychczas otrzymywanym (k. 68 akt sądowych). Dowódca Jednostki Wojskowej [...] decyzją z dnia [...]. nr [...]na podstawie art. 104 kpa, art. 75 ust. 2 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. 120/00/1268- dalej ustawa o zmianie upoważnień), § 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie określenia organów wojskowych i organów wojskowych wyższego stopnia, właściwych w sprawach określonych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. 23/93/101), art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (j.t. Dz.U. 76/02/693) i § 3 ust. 1, § 5 ust. 1 pkt 2, § 8 ust. 3 pkt 2 i ust. 4, § 11 pkt 2 lit. a w zw. z § 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz.U. 90/00/1005 ze zm.)- działając z urzędu w sprawie ustalenia prawa do dotychczas pobieranego dodatku za klasę kwalifikacyjną specjalisty wojskowego przez st. chor. S.M. stwierdził utratę prawa do dodatku za klasę pierwszą w [...] nadaną rozkazem Dowódcy [...] KOP nr [...] z dnia [...] października 2001 r. z dniem [...]lutego 2003 r.; przyznał dodatek za klasę kwalifikacyjną w [...]nadaną rozkazem Dowódcy Wojsk Lotniczych nr [...] z dnia [...]czerwca 1998 z dniem [...] marca 2003 r. w kwocie miesięcznej stanowiącej różnicę między porównywanymi uposażeniami na nowym stanowisku służbowym do czasu uzyskania na nowym stanowisku służbowym uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym co najmniej równego z dotychczas otrzymywanym. Stanowisko swe Dowódca [...] uzasadnił tym, że Zainteresowany uzyskał klasę kwalifikacyjną specjalisty wojskowego w [...] rozkazem nr [...] tj. po [...] marca 2001 r. Rozkaz ten został uchylony rozkazem nr [...]. Zgodnie z art. 75 ustawy o zmianie upoważnień, z dniem 30 marca 2001 r. utraciły moc- w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy- inne niż wymienione w ust. 1 akty normatywne ministrów, podjęte lub wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji (17 października 1997 r.), jeśli zawierają normy prawne o charakterze powszechnie obowiązującym lub wewnętrznym, z wyjątkiem rozporządzeń. W związku z powyższym utraciła moc Decyzja nr 29/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 marca 1995 r. w sprawie uzyskiwania klas kwalifikacyjnych przez specjalistów wojskowych i instruktorów spadochronowych w Siłach Zbrojnych (Dz. Rozk. MON poz. 24). Brak aktu prawnego, regulującego ową kwestię, uniemożliwia nadawanie, potwierdzanie bądź podwyższanie klas kwalifikacyjnych a uprawnia do dalszej wypłaty dodatku za klasy kwalifikacyjne według uprawnień uzyskanych przed dniem 30 marca 2001 r. bez konieczności potwierdzania posiadanych klas. Nie ma podstawy do przyznawania dodatków za klasę kwalifikacyjną uzyskaną lub podwyższoną od dnia 30 marca 2001 r. S.M. posiada natomiast pierwszą klasę w [...], nadaną rozkazem nr [...], tj. uzyskaną przed dniem [...] marca 2001 r., która jest niezgodna ze specjalnością na zajmowanym stanowisku służbowym, ale wyznaczenie na to stanowisko nastąpiło wskutek likwidacji poprzednio zajmowanego stanowiska służbowego i nie było możliwości przeniesienia na stanowisko, na którym pobierany dotychczas dodatek za klasę kwalifikacyjną przysługiwałby w dotychczasowej wysokości (k. 48 akt personalnych). W odwołaniu z dnia [...] lipca 2003 r. st. chor. S.M. wskazał, że do dnia [...] marca 2000 r. pełnił obowiązki chorążego przychodni o specjalności [...], nadaną rozkazem nr [...]- w tym czasie posiadał pierwszą klasę specjalisty wojskowego. Z dniem [...] marca 2000 r.- na skutek likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego- wyznaczony został na stanowisko służbowe o specjalności wojskowej [...]. Chcąc zweryfikować klasę specjalisty wojskowego, dnia [...] października 2001 r. uczestniczył w sesji egzaminacyjnej, lecz została ona anulowana. Anulowanie sesji egzaminacyjnej uniemożliwiło Mu weryfikację klasy. Dowódca [...] KOP w rozkazie nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. w sprawie uchylenia rozkazów Dowódcy [...] KOP polecił postąpić zgodnie z zasadami określonymi w piśmie Szefa Finansów- Głównego Księgowego WLOP nr wych [...] z dnia [...] października 2001 r. (załącznik nr [...]; "Brak aktu prawnego regulującego przedmiotową kwestię uniemożliwia nadanie, potwierdzanie bądź podwyższanie poszczególnych klas kwalifikacyjnych, a uprawnienia do dalszej wypłaty dodatku za klasę kwalifikacyjną wg uprawnień przed dniem 30 marca 2001 bez konieczności potwierdzania posiadanych klas"; żołnierz zawodowy ma prawo do dodatku za klasę kwalifikacyjną posiadaną w dniu 30 marca 2001 r.; od dnia 30 marca 2001 r. upadł obowiązek potwierdzania posiadanych klas kwalifikacyjnych). Odwołujący się ocenił, że przyznanie Mu dodatku wyrównawczego za krzywdzące i znacznie obniżające Jego uposażenie (k. 6 akt sądowych). Odwołaniu temu organ I instancji nie nadał biegu, a organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji ustalił, że odwołanie "zostało odesłane do JW [...] w [...] i zniszczone" (k. 16 akt IV SAB/Po 14/06). Dnia [...] marca 2006 r. S.M. wezwał Dowódcę JW [...] do usunięcia naruszenia prawa w postępowaniu odwoławczym. Dnia [...] kwietnia 2006 r. S.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu za pośrednictwem Dowódcy JW [...] skargę na bezczynność. Organ odwoławczy uznał w całości żądanie zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] marca 2006 r. i postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. na podstawie art. 37 § 2 kpa uznał wezwanie za zasadne i wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień [...]czerwca 2006 r. Wobec wydania przez Dowódcę Jednostki Wojskowej [...] dnia [...] czerwca 2006 r. decyzji nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym postanowieniem z dnia [...]lipca 2006 r.- sygn. IV SAB/Po 14/06 na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm. – dalej ppsa), umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie (akta IV SAB/Po 14/06). Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 75 ust. 2 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. 120/00/1268) w zw. z art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. 179/03/1750 ze zm.) i art. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (j.t. Dz.U. 5/92/18 ze zm.- dalej uuż), i § 5, i § 35 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz.U. 90/00/1005 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania st. chor. S.M.: uchylił w całości decyzję nr [...]; nie przyznał od [...] lipca 2000 r. dodatku do uposażenia za uzyskaną I klasę kwalifikacyjną w specjalności wojskowej [...]; przyznał od dnia [...]lipca 2000 r. do czasu uzyskania uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym co najmniej równego dotychczas otrzymywanemu, tj do dnia [...] grudnia 2000 r. dodatek do uposażenia za uzyskanie klasy kwalifikacyjnej w [...]w kwocie stanowiącej różnicę między porównywalnymi uposażeniami tj. w wysokości [...]zł. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy w szczególności podał, że st. chor. S.M. pełni zawodową służbę wojskową w JW [...] w [...] na stanowisku [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. przeniesiono Zainteresowanego z Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej w [...] do JW [...] w [...]. Zgodnie z rozkazem nr [...], S.M. przybył do JW [...] i został wyznaczony na stanowisko [...] (SW [...]) z zachowaną grupą uposażenia [...] i dodatkiem za I klasę kwalifikacyjną specjalisty woskowego w specjalności SW [...] w kwocie [...] zł (10 % uposażenia bazowego tj. 10 % z [...] zł), którą uzyskał rozkazem nr [...] z [...] czerwca 1998 r. i dodatkiem strefowym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. uuż, uposażenie żołnierzy składało się z uposażenia zasadniczego i dodatków (m. in. dodatku za klasę kwalifikacyjną specjalisty wojskowego i dodatku strefowego). Żołnierz zawodowy wyznaczony na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia, zachowuje stawkę dotychczasową do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia według stanowiska służbowego (art. 13 ust. 1 uuż)- co miało miejsce w przypadku Zainteresowanego- w związku z przeniesieniem z grupy [...]do grupy [...]. S.M.- zgodnie z rozkazem nr [...]- uzyskał klasę specjalisty wojskowego w specjalności SW- [...] Na podstawie rozkazu nr [...], Dowódca JW [...] rozkazem nr [...], z dniem [...] października 2001 r. przyznał st. chor. S. M. dodatek z tytułu uzyskania I klasy kwalifikacyjnej w specjalności SW- [...] (właściwej dla zajmowanego stanowiska). Z dniem 30 marca 2001 r. straciły moc przepisy normujące nadawanie i weryfikowanie klas specjalistów wojskowych (art. 75 ustawy o zmianie upoważnień), w związku z czym Dowódca [...] KOP rozkazem nr [...] uchylił rozkaz nr [...]. Rozkazem nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. Dowódca JW. [...]:[...]. unieważnił st. chor. S.M. uzyskanie I klasy kwalifikacyjnej w specjalności SW- [...];[...]. stwierdził aktualną I klasę kwalifikacyjną w specjalności SW- [...]. Od przyjścia do JW [...] do końca lutego 2003 r. S.M. otrzymywał dodatek za I klasę kwalifikacyjną specjalisty wojskowego (od [...] lutego 2000 do- zgodnie z atestatem finansowym, do dnia [...] grudnia 2000 r. w miesięcznej wysokości 10 % uposażenia bazowego tj. [...] zł, a od [...] stycznia 2001 do [...] lutego 2003 r.- w związku z podwyżką uposażenia bazowego do kwoty [...] zł- po [...] zł miesięcznie). W dniu [...] lipca 2000 r. § 25 rozporządzenia MON wprowadził zapis dotyczący wypłaty dodatku za posiadanie klasy kwalifikacyjne specjalisty wojskowego właściwej dla zajmowanego stanowiska. St. chor. S.M. w dniu wejścia w życie rozporządzenia posiadał klasę kwalifikacyjną specjalisty wojskowego w specjalności SW- [...] ([...]) a zajmował stanowisko o specjalności [...] ([...]). W myśl § 35 rozporządzenia, należało z dniem [...] lipca 2000 r. pozbawić Zainteresowanego dodatku za posiadanie I klasy kwalifikacyjnej i przyznać dodatek za klasę kwalifikacyjną specjalisty wojskowego w kwocie stanowiącej różnicę między porównywanymi uposażeniami, do czasu uzyskania wyższego uposażenia, tj. w wysokości [...] zł. W dniu [...] stycznia 2001 r. S.M. otrzymał podwyżkę uposażenia o [...] zł, co winno Go od tego dnia pozbawić dodatku za klasę kwalifikacyjną specjalisty wojskowego. Błędne stosowanie przepisów rozporządzenia- w szczególności § [...] ust. [...]-w rozkazie nr [...] i decyzji nr [...]w zakresie uwzględnienia przeniesienia na inne stanowiska po dniu [...] lipca 2000 r., doprowadziło do bezpodstawnej wypłaty dodatku za klasę kwalifikacyjną specjalisty wojskowego. Nadpłacona kwota dodatku za klasę kwalifikacyjną specjalisty wojskowego wynosi od [...] stycznia 2001 do [...] lutego 2003 r.- [...]zł ([...]x 26 miesięcy), od [...] marca 2003 do [...] sierpnia 2003- [...]ł ([...]x 5 miesięcy) i od [...] września 2003 do [...] czerwca 2004- [...] zł (so, [...] zł x 10 miesięcy), co daje łączną kwotę nadpłaty [...]zł (kwota nie obejmuje nadpłaty dodatku po 1 lipca 2004 r.). Organ I instancji błędnie określił stan faktyczny w sprawie, co skutkowało błędną subsumcją przepisów prawa- szczególnie zastosowaniem § 8 rozporządzenia. Ustalenie organu I instancji, że S.M. posada klasę specjalisty wojskowego niezgodną z zajmowanym stanowiskiem było właściwe. Likwidacja zajmowanego stanowiska przez ww w Wojskowej Specjalistycznej Przychodni Lekarskiej w [...] i przeniesienie do JW [...] nastąpiło w dniu [...] marca 2000 r.- przed wejściem w życie rozporządzenia. Następne wyznaczenia S.M. na inne stanowisko służbowe winno się odbywać z zastosowaniem § 35 rozporządzenia. Owa decyzja wydana została w chwili utraty mocy obowiązującej wszelkich przepisów uzasadniających przyznawanie, potwierdzanie lub weryfikację klas kwalifikacyjnych żołnierzom zawodowym ( art. 75 ust. 2 ustawy o zmianie upoważnień). Skargę na decyzję nr [...] wywiódł st. chor. S.M. Zainteresowany zaskarżył ową decyzję w całości, zarzucając decyzji naruszenie prawa i działanie na szkodę Skarżącego. Zainteresowany wniósł o uchylenie owej decyzji i o uznanie uprawnienia do otrzymywania dodatku wyrównawczego do uposażenia, równorzędnego dodatkowi z tytułu uzyskanej, przedmiotowej klasy kwalifikacyjnej- od [...] lipca 2000 r. W ocenie Skarżącego, Dowódca JW [...] nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, rozpoznając sprawę na nowo i "na wszelki wypadek" uchylając decyzję nr [...]. W istocie decyzja odwoławcza miała charakter pozorny, bowiem w istocie Dowódca JW [...], pozbawiając Skarżącego dodatku do uposażenia, za klasę kwalifikacyjną SW [...], a w to miejsce przyznając ograniczony czasowo dodatek wyrównawczy, spowodował obniżenie łącznego uposażenia. W ocenie Skarżącego doszło do próby zakamuflowania obniżenia realnego wynagrodzenia i do pozbawienia prawa do wzrostu uposażenia, w związku z podniesieniem kwalifikacji i stopniem trudności w wykonywaniu funkcji wojskowej. Żołnierzowi zawodowemu odmawia się prawa do godziwego wynagrodzenia, tylko z tego powodu, że zmieniano prawo i wydawano błędne decyzje i rozkazy, a skutkami błędów obarcza się podwładnego. Zaskarżona decyzja celowo nie przynosi odpowiedzi na pytanie, czy odebranie Odwołującemu się prawa do otrzymywania dodatku do uposażenia za uzyskaną I klasę kwalifikacyjną specjalności wojskowej SW [...], czy uzyskana rekompensata równoważy straty, jakie poniósł z tego tytułu. Stwierdzenie, że podwyżka uposażenia w wysokości [...] zł z dniem [...] stycznia 2001 r. winna pozbawić Skarżącego w ogóle dodatku za klasę kwalifikacyjną specjalisty wojskowego, jest odmawianiem prawa do awansu zarobkowego i próbą zniweczenia wysiłków dla podnoszenia kwalifikacji. Podwyżka uposażenia dnia [...] stycznia 2001 r. nie została umotywowana rekompensatą z tytułu utraty prawa do dodatku stałego za posiadanie klasy kwalifikacyjnej specjalisty wojskowego- była normalną, regulaminową podwyżką. W ocenie Skarżącego działania organu II instancji urągają zasadom demokratycznego państwa prawnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi (k. 15-18 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył co następuje: Skarżący trafnie podnosi, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Uwagi organu odwoławczego uszło, że rozpoznał sprawę na podstawie odwołania S.M. Ustawodawca w art. 139 kpa wprowadził zakaz reformationis in peius, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zaskarżona decyzja nie przywołuje art. 139 kpa ani w sentencji, ani w uzasadnieniu (w którym brak także jakichkolwiek rozważań w tej materii). Ocena spełnienia przesłanek wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, podlega kontroli sądu administracyjnego (Z. Janowicz "Kpa. Komentarz" W. Pr. PWN 1999 s. 371-372 uw.4, 5). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że odstępując od zasady zakazu reformationis in peius, organ odwoławczy obowiązany jest w uzasadnieniu szczegółowo wykazać wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego (wyrok NSA z: 24.4.1986- II SA 1500/85; 6.2.1989- IV SA 1101/88- ONSA 2/89/71, akceptowane przez B. Adamiak w: "Kpa. Komentarz" CH Beck 2006 s. 621 nb 6). Pojęcie rażące naruszenie prawa należy rozumieć zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowym znaczeniem tego pojęcia zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (A. Wróbel w: Kpa. Komentarz" Zakamycze 2005 s. 823 uw. 8 i przytoczone przez Komentatora orzecznictwo i piśmiennictwo). Naruszenie zakazu reformationis in peius stanowi rażące naruszenie prawa. Już pod rządem ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (j.t. Dz. U. 5/92 /18 ze zm.) w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej ... (Dz. U. 110/99/1255), powszechnie akceptowany był pogląd, że przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (j.t. Dz. U. 5/92/18 ze zm.), a w szczególności art. 7 ust. 2 tej ustawy, nie stwarzają podstawy do zmiany wysokości przyznanego żołnierzowi uposażenia przez obniżenie stawki lub innego składnika wynagrodzenia, ustalonych ostateczną decyzją administracyjną, gdy uposażenie to zostało określone niezgodnie z warunkami ustawy bądź przepisami wykonawczymi. Zmiana uposażenia żołnierza w takim wypadku jest dopuszczalna tylko w warunkach zmiany, uchylenia bądź stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 145 § 1, art. 154, 156 § 1 bądź art. 162 § 1 kpa (wyrok NSA z 4.8.1995 SA/Wr 436/95- ONSA 4/96/155, akceptowany przez Zespół- pod red. A. Wróbla "Kpa orzecznictwo piśmiennictwo" Zakamycze 2002 s. 714 uw. 22). Przedmiotem rozpatrzenia przez organ odwoławczy było odwołanie S.M. wyłącznie od decyzji z dnia [...] marca 2003 r. nr [...], w żaden zatem sposób na rozstrzygnięcie zaprezentowane w zaskarżonej decyzji nie mogło wpłynąć przekonanie organu odwoławczego o błędnym zastosowaniu przepisów rozporządzenia w niezaskarżonym rozkazie nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. Dowódcy JW [...]. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja okazała się być nieważną w całości (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). Organy obu instancji błędnie przyjęły, że skutkiem wejścia w życie art. 75 ust. 2 ustawy o zmianie upoważnień ustawowych było uniemożliwienie nadawania, potwierdzania bądź podwyższania klas kwalifikacyjnych i że brak było podstaw do przyznawania dodatków za klasę kwalifikacyjną uzyskaną lub podwyższoną od dnia 30 marca 2001 r. W istocie art. 75 ust. 2 owej ustawy służył wykonaniu art. 241 ust. 6 Konstytucji. W terminie do 17 października 1999 r. Rada Ministrów nie ustaliła, które zarządzenia ministrów wymagają zastąpienia przez rozporządzenia. Ani Konstytucja, ani inny przepis prawny nie określiły, by wydane zarządzenia straciły moc prawną po upływie 2 lat od wejścia w życie Konstytucji. Zgodnie z art. 93 ust. 2 Konstytucji, nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz podmiotów, skoro źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy oraz rozporządzenia ( art. 87 ust. 1 Konstytucji). Decyzja z dnia 2 marca 1995 r. nr 29/MON Ministra Obrony Narodowej (Dziennik Rozkazów MON 1995 nr 24 ze zm.- dalej Decyzja nr 29/MON) nie jest w istocie decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 kpa. Mimo, że nazwana decyzją, pełniła ona w istocie rolą zarządzenia ministra i była aktem administracyjnym generalnym i abstrakcyjnym, a wraz z upływem dwu lat od wejścia w życie Konstytucji, stała się zarządzeniem wewnętrznym (odpowiednio- wyrok NSA z 20.7.2001- I SA 415/00) . Decyzja nr 29/MON miała charakter aktu generalnego o charakterze wewnętrznym (W. Chróścielewski "Akt administracyjny generalny" Wyd. Uniwersytetu Łódzkiego 1994 s. 24, 26-27, 109-110; uzasadnienie wyroku NSA z 11.5.2007 r.- sygn. I OSK 832/06), jako że tworzyła obowiązki i przyznawała uprawnienia tylko tym podmiotom, które organizacyjnie lub służbowo były podporządkowane Ministrowi Obrony Narodowej. Decyzja nr 29/MON nie rodziła po stronie pracowników podmiotów nie podporządkowanych administracji praw podmiotowych ( uchwała 7 Sędziów SN z 23.X.1982 r.- III PZP 45/82- OSNC 2-3/83/20, uchwała SN z 21.3.1983- III AZP 1/83- OSNC 10/83/153, akceptowane przez W. Chróścielewskiego- op. cit. s.109-110). Akt ów był przejawem pewnej tradycji, zgodnie z którą- zwłaszcza w dziedzinie obronności- szeregu istotnych zagadnień-w tym proceduralnych, nie regulowano w dostatecznym stopniu ustawą, lecz aktami podustawowymi, często niedostatecznie zakotwiczonymi w regulacjach ustawowych. Wyrazem tego sposobu podejścia do praw podmiotowych żołnierzy zawodowych był w szczególności ustawowy zakaz dochodzenia swych praw przed sądem. W ustawie z dnia 31 stycznia 1980 r.- Dz.U. 4/80/8, powołującej Naczelny Sąd Administracyjny i nowelizującej kpa, określono jego właściwość w sprawach enumeratywnie wymienionych. W drodze poszczególnych nowelizacji właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego ulegała stopniowemu poszerzaniu. Kolejną zmianę zasad postępowania sądowoadministracyjnego przyniosła ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. 74/95/368 ze zm.). Ów zakaz dochodzenia swych praw przed sądem ograniczany był m.in. w drodze rozszerzania właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego i orzecznictwa tego Sądu; orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9.6.1997 r.- K 24/96- OTK 2/97/20; wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9.6.1998- K 28/97- OTK 4/98/50; uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10.4.2006- I OPS 3/06- ONSAiWSA 3/06/69 z gl. W. Tarasa- OSP 12/06/136). Z chwilą wejścia w życie Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 78/97/ 483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471) zarządzenia nie utraciły automatycznie mocy prawnej; akty te nadal obowiązują do czasu dostosowania ich do prawidłowego w Konstytucji systemu źródeł prawa w drodze legislacyjnej lub w procesie wykładni i stosowania prawa (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10.7.2001 r.- sygn. P 4/00; OTK 5/01/126 s. 732). Takie podejście wynika z rozwiązań prawnych przyjętych w przepisach przejściowych i końcowych Konstytucji RP (art. 236 ust. 1 i art. 241 ust. 6). Przyjmując co do zasady, że zarządzenia obowiązuje do czasu dostosowania rozwiązań w zakresie materii nim objętej do wymogów Konstytucji RP, należy odnośne przepisy zarządzenia interpretować zgodnie z treścią przepisu ustawowego, na podstawie którego zarządzenie zostało wydane. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14.7.2004 r.- sygn. OSN 585/04, nie publ., na tle zbliżonego stanu prawnego stwierdził, iż przepis ten "...w sposób nie budzący wątpliwości określa sytuację, w której funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego". Podmiotem uprawnienia jest każdy funkcjonariusz, spełniający wskazane w ust. 1 warunki, ustawie nie jest znane pojęcie funkcjonariusza samotnego". Minister Sprawiedliwości został uprawniony do określenia wysokości równoważnika pieniężnego i w przedmiotowym zarządzeniu uczynił to w § 3 ust. 1, zawężając jednak możliwość wypłaty równoważnika według tej stawki do funkcjonariuszy mających członków rodziny określonych w art. 86 ustawy. W § 3 ust. 2 natomiast Minister Sprawiedliwości postanowił o wypłaceniu "1/2 stawki" funkcjonariuszowi samotnemu. Niewątpliwie zarówno zawężenie podmiotowe dokonane w wyżej wymienionym ustępie 1 § 3, jak i obniżenie kwoty wypłacanej "funkcjonariuszowi samotnemu" (ust. 2 § 3), nie znajdują umocowania w art. 89 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (j.t. Dz.U. 207/02/1761 ze zm.). Odnosząc się w uzasadnieniu wyroku 4/II SA/Po 991/03 w pierwszej kolejności do zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z 16.4.1997r w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. Urz. MS 2/97/9), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że decyzje podejmowane na podstawie wyżej wymienionego zarządzenia po wejściu w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 02.4.1997 r. były już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego ( na przykład w wyroku z: 10.7.2001r.- I SA 302/00, LEX nr 77687; 18.4.2002r.- I SA 2322/00, nie publ.). W pierwszym z wyżej wymienionych wyroków NSA, nie podważając legalności całego aktu prawnego, stwierdził sprzeczność z ustawą o Służbie Więziennej normy zawartej w § 5 ust. 1 zarządzenia. W drugim natomiast wyroku NSA wypowiedział się co do całego zarządzenia, mianowicie, że "(...) nie mogło ono stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięć zawartych w badanych decyzjach", a także, "iż podstawą prawną wydania decyzji w tej sprawie mógł być tylko art. 89 ust. 1 ustawy ...". Przyjęcie odmiennego stanowiska, tj. stwierdzenia, że wyżej wymienione zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z 16.4.1997r. nie może być podstawą dekodowania normy prawnej przy wydawaniu decyzji, a tylko odnośne przepisy ustawy o Służbie Więziennej, miałoby ten skutek, iż właściwy organ nie mógłby, rozstrzygając o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak mieszkania, określić jego wysokości. W rozpatrywanej materii ustawa nie regulowała bowiem w ogóle wysokości równoważnika. W konsekwencji instytucja równoważnika nie byłaby stosowana. Stan taki byłby nie do pogodzenia z zasadą racjonalności prawodawcy i zasadą państwa prawa (art. 2 Konstytucji), a zwłaszcza ze składającą się nań zasadą ochrony praw słusznie nabytych. Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz.U. 90/00/1005 ze zm.) wydane zostało na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 (w brzmieniu nadanym art. 2 pkt 22 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP oraz o zmianie ustawy o uposażeniu żołnierzy – Dz.U. 50/99/500) oraz art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. (j.t. Dz.U. 5/92/18 ze zm.). Art. 48 ust. 2 uuż nie ma znaczenia dla ustalenia normatywnej treści upoważnienia ustawowego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z kolei w art. 45 ust. 1 pkt 2 uuż ustawodawca określił, że Minister Obrony Narodowej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi w drodze rozporządzenia: 1)...2) rodzaje i wysokość dodatków do uposażenia oraz warunki ich przyznawania i wypłacania. Należy zwrócić uwagę, że ustrojodawca jednoznacznie określił, że rozporządzenia wydawane są przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie winno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (art. 92 ust. 1 Konstytucji). W rozpatrywanym przypadku rozporządzenie zostało wydane przez ministra (będącego organem wskazanym w Konstytucji). Jako zakres spraw przekazanych do uregulowania (w zakresie przedmiotowym) ustawodawca określił: rodzaje i wysokość dodatków do uposażenia oraz warunki ich przyznawania i wypłacania. W wytycznych zabrakło jednak jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu- w szczególności co do przesłanek przyznawania i wypłacania; ustawodawca w ogóle nie przewidział możliwości uregulowania w rozporządzeniu kwestii utraty prawa do dodatków bądź cofnięcia prawa do dodatków uprzednio uzyskanych. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że upoważnienie do wydania aktu wykonawczego winno być szczegółowe, w celu wykonania ustawy; winno zawierać szczegółowe wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego ( art. 92 ust. 1 Konstytucji RP; orzeczenie TK z: 19.X.1988- Uw 4/88- OTK 1988 s. 79; 23.X.1995- K 4/95- OTK 2/95/s.100; 22.9.1997- K 25/97- OTK 3-4/97/s.304; 25.5.1998- U. 19/97- OTK 4/98/s.262-263; wyrok z: 14.3.1998- K 40/97- OTK 2/98/s.72; 26.X.1999- K. 12/99 s.682-685; 14.12.1999- K 10/99- OTK 7/99/162 i przywołane piśmiennictwo; K. Działocha w: "Konstytucja RP. Komentarz“ Wyd. Sejmowe 2001 t. II s.10-14, 16-35 do art. 92). Wytyczne to wskazówki co do treści aktu normatywnego, wskazania co do kierunku merytorycznych rozwiązań, które mają znaleźć w nim wyraz (Stanowisko Rady Legislacyjnej w sprawie "konstruowania" upoważnień do wydawania rozporządzeń- Przegląd Legislacyjny 3-4/98/185-190). Wskazania zawarte w ustawie muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, mającej być zawartą w rozporządzeniu (pkt III ppkt 1 i 2 uzasadnienia wyroku TK z 14.12.1999- K 10/99). W art. 45 uuż brak jakichkolwiek wytycznych pod względem treściowym; w innych przepisach ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. (j.t. Dz.U. 5/92/18 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania owego rozporządzenia, brak jakikolwiek uregulowań, pozwalających na precyzyjne zrekonstruowanie treści wytycznych w zakresie przedmiotowym, obejmującym przesłanki wygaśnięcia bądź utraty prawa do dodatków do uposażenia. Uznaje się, że w pewnych dziedzinach konieczna jest większa szczegółowość regulacji ustawowej- w tym w dziedzinie prawa karnego i prawa podatkowego- zupełność tej regulacji (L. Garlicki "Polskie prawo konstytucyjne- zarys wykładu" Liber 2006 s. 134). W dziedzinie praw słusznie nabytych- zwłaszcza dotyczących wynagrodzenia- standard szczegółowości wytycznych winien być szczególnie wysoki, uwzględniwszy ochronę z art. 2 i art. 64 Konstytucji. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński "Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego" WN UAM 1972 s. 26 i n; Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2002 s. 230). Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10.12.2002 r.- P 6/02- OTK-A 7/02/91- pkt V ppkt 9). Zdaniem Sądu koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne ( L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz" Toruń 2002 r. s. 77). Sądy winny one stosować Konstytucję wprost- kierując się podstawową dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe- wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją; w pierwszym rzędzie, spośród kilku możliwych znaczeń przepisu za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją- zgodnie z domniemaniem zgodności normy ustawowej z Konstytucją (uzasadnienie wyroku TK z 8.11.2000-SK 18/99-OTK 7/00 s.1273). Jeśli Sąd nie osiągnąłby w procesie dekodowania normy prawnej z uwzględnieniem przepisów Konstytucji pomyślnego rezultatu, wówczas winien odmówić zastosowania owego przepisu ustawy w konkretnej sprawie (orzeczenie SN: OSNAP 1/00/6 z aprobującą glosą- Prz.Sejm.2/01/88; OSNAP 6/02/130; OSA 4/01/18; W. Skrzydło "Konstytucja RP-komentarz" Zakamycze 1998 s.188-9), bądź winien zadać pytanie prawne (art.193 Konstytucji). W niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba zadawania zapytania prawnego, skoro obowiązkiem Sądu jest odmowa zastosowania przepisu podstawowego, sprzecznego z normą ustawową- w tym w szczególności wydanego z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji. Całkowicie nieuprawnionym był pogląd, by wejście w życie art. 75 ust. 2 ustawy o zmianie upoważnień ustawowych, skutkować miało utratą słusznie nabytych uprawnień do dalszej wypłaty dodatku za klasy kwalifikacyjne według uprawnień uzyskanych przed dniem 30 marca 2001 r. bez konieczności potwierdzania posiadanych klas. Rozporządzenie MON z 10 października 2000 r. (Dz.U. 90/00/1005) weszło w życie dnia 26 października 2000 r. (§ 40)- bez dostatecznego vacatio legis i z naruszeniem zasady lex retro non agit (§ 39). Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zdarzenia wobec Skarżącego zaistniały przed wejściem w życie rozporządzenia- w szczególności nabycie przezeń prawa do dodatku za pierwszą klasę specjalności wojskowej SW [...] i przeniesienie na inne stanowisko służbowe w skutek likwidacji dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego (z dniem [...] marca 2000 r.). Skoro zatem z dniem 30 marca 2001 r. wygasł obowiązek potwierdzania posiadanych klas kwalifikacyjnych, przeto uposażenia Skarżącego winno być chronione z uwzględnieniem dotychczasowej wysokości dodatku stałego. Z art. 5 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1 pkt 1 i art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 uuż wynika jednoznacznie, że wysokość dodatku stałego wpływa na wysokość szeregu świadczeń, należnych żołnierzowi zawodowemu. Skoro zatem wyraźna norma ustawowa nie upoważniła organów wojskowych do odebrania Skarżącemu słusznie nabytego dodatku stałego za klasę pierwszą specjalisty wojskowego, przeto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ppsa decyzję nr [...]z dnia [...]należało uchylić. /-/I.Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/D.Rzyminiak-Owczarczak KP