II GSK 271/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędziowie NSA Rafał Batorowicz Zofia Borowicz (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K M.-Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1112/07 w sprawie ze skargi K. M.-Ś. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie zastosowania kary dyscyplinarnej w postaci nagany oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1112/07, oddalił skargę K. M.-Ś. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu Sąd podał, że zaskarżonym postanowieniem Minister Budownictwa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji przez Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. w przedmiocie zastosowania kary dyscyplinarnej w postaci nagany wymierzonej K. M.-Ś. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 18 stycznia 2007 r. Powyższą decyzję strona zaskarżyła pismem z dnia 30 stycznia 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewykorzystanie przez skarżącą trybu odwoławczego wynikającego z art. 127 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 349/07 odrzucił złożoną skargę. Skarżąca pismem z dnia 2 kwietnia 2007 r. (nadanym w urzędzie pocztowym dnia 11 kwietnia 2007 r.) zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponieważ termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął w dniu 1 lutego 2007 r., organ odwoławczy stwierdził, że strona naruszyła tym samym termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. Na powyższe postanowienie Ministra Budownictwa K. M.-Ś. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, względnie o jego uchylenie. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że podstawowym problemem w przedmiotowej sprawie było ustalenie, czy pismo skarżącej z dnia 30 stycznia 2007 r. zgodnie z jego tytułem było skargą skierowaną do sądu administracyjnego, czy w rzeczywistości stanowiło ono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, które nieprawidłowo organ uznał za skargę i skierował do sądu administracyjnego zamiast rozpatrzyć. Po zapoznaniu się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym Sąd uznał, że nie zasługuje na aprobatę zarzut błędnego ustalenia przez organ stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że skarżąca pismem z dnia 30 stycznia 2007 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismo z dnia 30 stycznia 2007 r. zatytułowane jest "skarga" i zostało skierowane do Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Ministra Budownictwa. Sąd podkreślił jednak, że zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem o tym, czy pismo wniesione przez stronę jest odwołaniem (wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy) decyduje nie nagłówek (tytuł), lecz jego treść. Istotną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 128 i 140 k.p.a., jest bowiem odformalizowanie na korzyść strony ustawowych wymogów środków prawnych (dotyczy to zarówno odwołań i wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i skarg do sądu administracyjnego), tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Sąd stwierdził, że z analizy pisma z 30 stycznia 2007 r. wynika, że jest ono skargą na decyzję Ministra Budownictwa, o czym świadczy choćby fakt powołania jako podstawy prawnej art. 194 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd podał również, że ponieważ o charakterze pisma wniesionego przez stronę decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego pismo to skierowała, należy także odwołać się do twierdzeń skarżącej, z których wynika, że jej pismo z dnia 30 stycznia 2007 r. było skargą skierowaną do sądu administracyjnego. Sąd stwierdził, że organ nie miał podstaw, by pismo z dnia 30 stycznia 2007 r. zakwalifikować inaczej niż to bez wątpliwości wynikało zarówno z jego treści, jak i tytułu. Jedynie zaś w sytuacji, w której charakter pisma wniesionego przez stronę budziłby wątpliwości, organ administracji miałby obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Sąd uznał, że zgromadzone w aktach sprawy dokumenty świadczą, że strona była informowana o toczącym się postępowaniu i brała w nim czynny udział. Sąd podał również, że zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ ma obowiązek udzielania informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego. Zdaniem Sądu, zawarcie w uzasadnieniu doręczonej skarżącej decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. prawidłowego pouczenia o sposobie i terminie wniesienia środka zaskarżenia jest skutecznym sposobem pouczenia strony o jej prawach. Zamieszczając to pouczenie, organ administracji w niniejszej sprawie dopełnił ciążącego na nim obowiązku. W skardze kasacyjnej K. M.-Ś. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości jako wydanego z naruszeniem przepisu art. 63, 128 i 140 k.p.a. oraz art. 129 § 2 k.p.a., a w konsekwencji także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, wbrew wywodom Sądu I instnacji charakter pisma skarżącej z dnia 30 stycznia 2007 r. powinien wzbudzić w organie administracji wątpliwości co do rzeczywistej woli skarżącej, zważywszy, że zakwalifikowanie a priori niniejszego pisma przez organ administracji jako skargi do sądu administracyjnego w rażący sposób sprzeciwiało się interesowi skarżącej. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, o zakwalifikowaniu pisma z dnia 30 stycznia 2007 r. nie powinno przesądzać powołanie przez skarżącą określonego przepisu, bowiem w toku całego postępowania skarżąca wykazała się brakiem zrozumienia instytucji ponownego rozpoznania sprawy i skargi do sądu administracyjnego. Konkludując, zdaniem strony w sprawie wystąpiły przesłanki, które stanowią podstawę do uznania jej pisma z dnia 30 stycznia 2007 r. jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jej zdaniem, brak było podstaw do potraktowania przez organ tego pisma jako skargi do sądu administracyjnego z uwagi na to, iż z góry było wiadomo, że "skarga" zostanie odrzucona z uwagi na niewyczerpanie drogi odwoławczej. W efekcie, Sąd I instancji naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w orzeczeniu powyższych okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczające zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. W szczególności, koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych (art. 174 p.p.s.a.) jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. OSK 421/04, zbiór LEX nr 146732). Art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewidując oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa materialnego, określa jednocześnie postacie, w jakich to naruszenie może nastąpić, a mianowicie przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Ostatnio wymieniona postać naruszenia prawa materialnego wyraża się pominięciem obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość w tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji. Natomiast naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. I OSK 24/06, zbiór LEX nr 266229). Istnieje także możliwość naruszenia prawa materialnego w obu jego formach, a to wówczas kiedy niewłaściwe zastosowanie jest następstwem błędnej wykładni treści zawartej w określonej normie prawnej. Z kolei z treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja przytoczonej normy prawnej wskazuje zatem jednoznacznie na to, że decydując się na posłużenie tą podstawą kasacyjną nie wystarczy jedynie wskazać przepisy postępowania, które w ocenie strony skarżącej naruszył Sąd I instancji, ale należy także uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. To uchybienie proceduralne może podobnie jak przy pierwszej z podstaw kasacyjnych określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. polegać bądź na błędnej wykładni przepisu postępowania, bądź na jego niewłaściwym zastosowaniu. W świetle treści komentowanego art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie może budzić wątpliwości również to, że chodzi w nim o naruszenie przepisów postępowania, które były stosowane przez wojewódzki sąd administracyjny, lub które powinny być stosowane w postępowaniu sadowoadministracyjnym, a skład orzekający zaniechał ich stosowania. Dodać należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną obowiązany jest przytoczyć nie tylko podstawy kasacyjne ale i ich uzasadnienie. Ponadto przepis ten przewiduje m.in., że skarga kasacyjna powinna zawierać wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Oceniając skargę kasacyjną wniesioną w rozpoznawanej sprawie, stwierdzić należy, iż nie odpowiada ona w pełni wymogom określonym w art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a. W petitum skargi kasacyjnej strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 63, 128 i 140 k.p.a. oraz art. 129 § 2 k.p.a., a więc przepisów regulujących postępowanie administracyjne prowadzone przez organy administracji publicznej. Jednocześnie jednak nie powiązała tych przepisów z właściwymi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odnoszącymi się do dokonanej przez sąd administracyjny kontroli legalności przeprowadzonego przez właściwy organ administracji publicznej postępowania wyjaśniającego. Należy zauważyć, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd administracyjny I instancji uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie sformułowała zarzutu opartego o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wobec brzmienia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należy przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania administracyjnego może być wskazywane i powoływane w skardze kasacyjnej, jednakże przepisy te nie stanowią jeszcze dostatecznie wyczerpującej podstawy kasacyjnej sformułowanej, przedstawionej i uzasadnionej zgodnie z wymogami wynikającymi z unormowania art. 174 pkt 2 i art. 176 p.p.s.a., jeżeli w treści skargi kasacyjnej nie towarzyszy im zarzut i argumentacja kasacyjna obejmująca adekwatne przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób, na podstawie i w trybie których sąd administracyjny mógł i powinien rozpoznawać oraz rozpatrywać legalność kontrolowanego postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 166/05, zbiór LEX nr 194422 oraz z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 104/05 i glosa A. Kubiak-Kozłowskiej OSP 2007/1/7). Dodać należy, że autor skargi kasacyjnej zarówno w jej podstawie, jak i w uzasadnieniu nie sformułował przy tym żadnych zarzutów co do formy naruszenia art. 63, art. 128 i 140 k.p.a. oraz art. 129 § 2 k.p.a. Ponadto należy zauważyć, że przepis art. 63 k.p.a. składa się z czterech jednostek redakcyjnych (paragrafów). Natomiast autor skargi kasacyjnej nawet nie sprecyzował, które z tak oznaczonych norm prawnych kwestionuje i w jakim zakresie. Ze skargi kasacyjnej nie wynika zatem w żaden sposób w czym jej autor upatruje naruszenie ww. przepisów. W petitum skargi kasacyjnej, zarzucając naruszenie: "przepisu art. 63, 128 i 140 k.p.a. oraz art. 129 § 2 k.p.a.", wskazano, że: "w konsekwencji także wyrok wydano z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.". Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania. Istotne przy tym jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa materialnego a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego przez sąd uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna. W takim przypadku skarżący w ramach podstawy kasacyjnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. zobligowany jest wskazać konkretny przepis prawa materialnego, który został naruszony przez Sąd I instancji przy kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, a także określić jedną z podstaw naruszenia prawa materialnego określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Powołanie jako podstawy skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. bez powiązania tego przepisu z normą prawa materialnego sprawia, że tak postawiony zarzut wymyka się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który działając w granicach zakreślonych skargą kasacyjną nie może domniemywać intencji jej autora co do podstaw skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt I GSK 1276/05, zbiór LEX nr 265015). Kasator powołując w podstawie skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz powołując tę normę prawną ponownie w jej uzasadnieniu, nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, który został przez Sąd I instancji naruszony. Autor skargi kasacyjnej formułując powyższy zarzut wskazał, że jego naruszenie jest konsekwencją naruszenia art. 63 k.p.a., art. 128 k.p.a., art. 140 k.p.a. oraz art. 129 § 2 k.p.a. Powołane ostatnio przepisy dotyczą procedury administracyjnej i zostały uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 63 k.p.a. reguluje wymagania formalne dotyczące podania o wszczęcie postępowania administracyjnego. Z kolei przepis art. 128 k.p.a. określa jakie wymogi ma spełniać odwołanie, zaś art. 129 § 2 k.p.a. reguluje termin, w jakim należy wnieść ten środek odwoławczy. Przepis art. 140 k.p.a. stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wobec tego, że przepisy te regulują określone w nich kwestie formalne na gruncie procedury administracyjnej stosowanej przez organy administracji publicznej, nie sposób uznać, że stanowią one normy o charakterze materialnoprawnym. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kwestionuje niepodważoną przez Sąd I instancji ocenę dowodów i zaakceptowanych ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, odnoszących się do oceny pisma skarżącej z dnia 30 stycznia 2007 r. skierowanego do Ministra Budownictwa. W uzasadnieniu skargi podnoszone są okoliczności, które odnoszą się wyłącznie do sfery ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym ustalenia czy ww. pismo skarżącej stanowiło skargę do sądu administracyjnego, czy też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z tym należy stwierdzić, że przy braku prawidłowo skonstruowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania tego rodzaju argumentacja nie może stanowić podstawy do podważenia ustaleń faktycznych Sądu I instancji. W końcowej części rozważań należy też zwrócić uwagę, że wniosek kasacyjny został sformułowany w sposób nieprawidłowy. W petitum skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca domaga się: "uchylenia zaskarżonego wyroku w całości", nie wskazując czego żąda ponadto. Zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. Natomiast stosownie do art. 188 p.p.s.a., jeżeli nie ma naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, NSA może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. Wniosek w niniejszej sprawie jest zatem niekompletny. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.