II SA/Gl 390/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody S. na uchwałę Rady Gminy w L. z dnia (...) r., Nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 25 pkt 2 zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałej części. Rada Gminy L. podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. obejmującego sołectwo A. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. nr 142, poz. 1591 z 2001 r. z zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z zm.). Wojewoda na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności § 14 pkt 4 lit. c, § 15 pkt 4 lit. d oraz § 20 pkt 3 lit. c (po sprostowaniu w zakresie oznaczenia pkt przez pełnomocnika Wojewody na rozprawie w dniu [...] r.) tej uchwały jako niezgodnych z art. 22 Konstytucji RP oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej powoływanej jako "ustawa", w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587). Wojewoda zarzucił również niezgodność z prawem § 25 pkt 2 zaskarżonej uchwały, a to wobec jego niezgodności z przepisem § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. nr 52, poz. 315) i § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz. U. nr 155, poz. 1298). Uzasadniając żądanie stwierdzenia nieważności § 14 pkt 4 lit. c, § 15 pkt 4 lit. d oraz § 20 pkt 3 lit. c uchwały, w których Rada określając zasady zabudowy i zagospodarowania terenów oznaczonych odpowiednio symbolami [...],[...] i [...] posłużyła się parametrem "powierzchni sprzedaży". Wojewoda stwierdził, iż niedopuszczalnym jest wprowadzanie w miejscowym planie ograniczeń z uwagi na powierzchnię sprzedaży w danym obiekcie. W ocenie organu nadzoru, taka regulacja nie służy kształtowaniu polityki przestrzennej gminy, nie mieści się w zakresie przedmiotowym planu wynikającym z art. 15 ust. 2 ustawy, a wskaźnik "powierzchni sprzedaży" w świetle art. 2 pkt 19 ustawy nie zalicza się do parametrów i wskaźników urbanistycznych. Odnośnie żądania stwierdzenia nieważności § 25 pkt 2 uchwały, organ nadzoru wskazując na treść tego zapisu, w którym uzależniono użytkowanie na cele grzebalne terenu przeznaczonego pod cmentarz, symbol [...] , od spełnienia określonych w przepisach szczegółowych wymagań, dotyczących w szczególności badań hydrogeologicznych, odwołując się do tych przepisów szczególnych uznał, że warunkiem przeznaczenia w planie terenu pod cmentarz jest wcześniejsze, a więc przed uchwaleniem planu, spełnienia przez ten teren określonych wymagań. Na rozprawie w dniu 29 października 2007 r. pełnomocnik Wojewody rozszerzył skargę wnosząc o stwierdzenie nieważności całej uchwały lub § 72 pkt 2 tej uchwały z uwagi na ustalenie przez Radę Gminy w § 72 pkt 2 0 % wzrostu wartości nieruchomości na terenach nie wymienionych w § 72 pkt 1. Ustalenie to – zdaniem pełnomocnika Wojewody – narusza art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy, stosownie do którego ustalenie w miejscowym planie stawki procentowej służącej ustaleniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy jest obligatoryjne. Rada Gminy L. w odpowiedzi na skargę zawartej w uchwale nr [...] o przekazaniu skargi Wojewody do Sądu i udzieleniu pełnomocnictwa do reprezentowania Rady, wniosło o oddalenie skargi. Zdaniem Rady parametr powierzchni sprzedaży jest parametrem urbanistycznym ponieważ wielkość powierzchni sprzedaży wpływa znacząco na zagospodarowanie terenów sąsiednich, jak również oddziałowuje na istniejące zagospodarowanie. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej nastąpiło w drodze ustawy, która uprawnia organ gminy do kształtowania zasad zabudowy i zagospodarowania terenów poprzez stosowanie parametrów i wskaźników urbanistycznych. Odnośnie kwestii poszerzenia cmentarza to jest ono niewielkie, a zgodnie z przepisami przeprowadzenie badań hydrogeologicznych jest możliwe po uchwaleniu planu a przed rozpoczęciem "użytkowania" terenu cmentarza. W piśmie z dnia [...] r. Wójt Gminy L. wyjaśnił, iż stawka 0 % w § 72 ust. 2 uchwały przyjęto m.innymi dla terenów już zainwestowanych oraz terenów posiadających status terenów budowlanych w poprzednio obowiązującym miejscowym planie ogólnym. Zdaniem Wójta ustalenie w tym ostatnim przypadku innej stawki oznaczałoby "karanie" właścicieli tych nieruchomości jednorazową opłatą za faktyczne przywrócenie prawa zabudowy w nowo opracowanym planie. Stawkę % dopuszcza rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w § 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga – zdaniem składu orzekającego – jest tylko w części uzasadniona, a mianowicie w tej, w której zarzuca niezgodność z prawem § 25 pkt 2 uchwały dotyczącego ustalenia, że użytkowanie na cele grzebalne terenu przeznaczonego pod cmentarz, oznaczonego na rysunku planu symbolem [...], uzależnione będzie od określonych w przepisach szczególnych wymagań dotyczących w szczególności badań hydrogeologicznych warunków gruntowych. Za zasadne należy uznać w tym zakresie stanowisko organu nadzoru, iż warunkiem ustalenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod cmentarz jest spełnienie przez ten teren przed uchwaleniem planu wymagań określonych w przepisach szczególnych. O tym jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze stanowi rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. (Dz. U. 59.52.315), które w § 2 ust. 1 stanowi, iż przed zatwierdzeniem lokalizacji cmentarza należy zbadać na obszarze projektowanym na jego założenie określone w tym przepisie zagadnienia charakteryzujące środowisko przyrodnicze, w tym stosunki wodne. Oznacza to, iż wyniki badań hydrogeologicznych warunków gruntowych między innymi stanowią podstawę wyboru miejsca na cmentarz, a ustalenie tego miejsca (przeznaczenie terenu pod cmentarz) następuje w planie miejscowym. Badania hydrogeologiczne powinny więc zostać przeprowadzone przed uchwaleniem przedmiotowego planu i znaleźć wyraz w opracowaniu ekofizjograficznym, które stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych sporządza się przed lub w trakcie prac nad projektem miejscowego planu zagospodarowania. Zapis § 25 pkt 2 uchwały jest więc niezgodny ze wskazanym przez organ nadzoru § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze oraz § 3 powołanego wyżej rozporządzenia z 9 września 2002 r. Treść ustaleń zawartych w § 25 pkt 2 uchwały – zdaniem Sądu – narusza także zasady sporządzenia planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy. Użytkowanie terenu przeznaczonego na cmentarz uzależniono od zdarzenia przyszłego i niepewnego, jakim są wyniki przyszłych badań hydrogeologicznych warunków gruntowych. Tym samym naruszono zasady wynikające z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy bowiem w praktyce o faktycznej możliwości użytkowania terenu na cele grzebalne, który to teren plan przeznacza pod cmentarz, zadecyduje nie Rada, ale wyniki badań hydrogeologicznych warunków gruntowych. Nie podziela natomiast Sąd poglądów organu nadzoru odnośnie niezgodności z prawem § 14 pkt 4 lit. c, § 15 pkt 4 lit. d, § 20 pkt 3 lit. c uchwały na skutek posłużenia się w tych normach parametrem, powierzchni sprzedaży. Stosownie do treści art. 15 ust. 3 pkt 4 i art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży przekraczającej [...] m2 była możliwa wówczas, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostały wyznaczone tereny dla budowy obiektów o takiej funkcji w zakresie wielkości powierzchni sprzedaży. Z tych przepisów nie można wyprowadzić zakazu ustalania w planach miejscowych ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu dla lokalizacji obiektów handlowych z powierzchnią sprzedaży mniejszą niż [...] m. Pojęcie "powierzchni sprzedaży" w obiektach handlowych zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 19 ustawy, a z zestawienia tego uregulowania i regulacji zawartej w art. 10 ust. 2 ustawy, nie wynika zakaz prawnej możliwości posłużenia się kryterium "powierzchni sprzedaży" w treści planu miejscowego. Niewątpliwie wprowadzenie w przepisach planu ograniczeń w zakresie realizacji obiektów handlowych na danym terenie przez "powierzchnię sprzedaży" jest elementem ograniczającym użytkowanie wskazanego w planie miejscowym terenu. Skoro jednak art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy uprawnia radę do wprowadzenia na danym terenie zakazu zabudowy to przepis ten stanowi podstawę do wprowadzenia ograniczeń w planie miejscowym w zakresie lokalizowania na danym terenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży mniejszej od wymienionej w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy. Nie doszło także do naruszenia art. 22 Konstytucji bowiem ograniczenie wprowadzone zapisami planu miejscowego w zakresie wykorzystania nieruchomości na dany cel mają umocowanie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowią więc ograniczenia ustawowe w swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 22 Konstytucji (por. wyrok WSA w Gliwicach z 20 grudnia 2006 r., II SA/Gl 797/06 i wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r., II OSK 750/07). Nie znalazł Sąd również podstaw do stwierdzenia nieważności całej uchwały, ani też § 72 ust. 2 tej uchwały. W szczególności zaskarżona uchwala nie narusza – zdaniem składu orzekającego – art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy. Obowiązek ustalenia w planie stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, nie jest bezwzględny w odniesieniu do wszystkich terenów objętych planem. Obowiązkowość takich ustaleń jest uzależniona od warunków faktycznych panujących na danym terenie. Plan miejscowy tylko wtedy musi zawierać obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające takie ustalenia. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 ustawy to ich brak nie może stanowić o niezgodności uchwały z prawem (por. Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Z.Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 154, a także wyroki WSA w Gliwicach w sprawach II SA/Gl 881/06 i II SA/Gl 736/06). Przepis art. 15 ust 2 pkt 12 ustawy odwołuje się do art. 36 ust. 4, zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik zbywa tę nieruchomość, wójt (prezydent, burmistrz) pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Oznacza to, że na etapie przed uchwaleniem lub zmianą planu konieczne jest zebranie materiału pozwalającego na ustalenie, czy w wyniku uchwalenia planu (zmiany) dojdzie do wzrostu wartości nieruchomości. Wynikać to może z opracowanej prognozy skutków finansowych. O ile dla konkretnego obszaru objętego planem dojdzie do wzrostu wartości nieruchomości obowiązkowo należy w planie określić stawkę procentową, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy. Podkreślenia wymaga, iż tylko w powyższej sytuacji w uchwale powinny być określone stawki procentowe. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do wniosku, iż także dla terenów w stosunku, do których dojdzie do obniżenia wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia (zmiany) planu należałoby określić stawkę procentową, a taki pogląd jest nie do obrony. Jeżeli więc z materiałów planistycznych wynika, że uchwalenie planu (zmiana) nie spowodują wzrostu wartości nieruchomości możliwym jest nieorzekanie o stawce procentowej w odniesieniu do tego terenu bądź zamieszczenie w planie ustalenia negatywnego. Brak jest podstaw do określania w planie zerowej stawki procentowej i to aż z dwóch powodów. Po pierwsze stawka procentowa może być ustalana tylko dla celów, o których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, a zatem gdy wzrośnie wartość nieruchomości, wówczas istnieje obowiązek ustalenia jednorazowej opłaty, a to nie byłoby możliwe przy ustaleniu stawki zerowej. Po drugie zaś – przepis § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidujący możliwość ustalenia stawek procentowych w przedziale od 0 % do 30 % jest niekonstytucyjny z uwagi na brak szczegółowej delegacji ustawowej. Upoważnienia takiego nie zawiera art. 16 ust. 2 ustawy, na podstawie którego wydano rozporządzenie. Gdyby jednak w planie miejscowym określona została zerowa stawka procentowa dla terenów, dla których nie następuje wzrost wartości nieruchomości, a ustalenia w tym zakresie były w materiałach planistycznych, to tego rodzaju naruszenia prawa należy traktować jako nieistotne. W zaskarżonej uchwale - § 72 pkt 1 ustalono stawkę procentową służącą naliczeniu jednorazowej opłaty w wysokości 30 % dla terenów oznaczonych symbolami [...],[...],[...] i [...]. Natomiast w § 72 pkt 2 stawkę zerową dla pozostałych terenów objętych planem. Jak wynika z prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu, sporządzonej przez mgr inż. M. Z. M., mgr inż. P. D. oraz pisma procesowego Wójta Gminy L. z [...] r. stawkę 0 % przyjęto dla terenów już zainwestowanych, dla których nie nastąpi wzrost wartości. Ponadto stawkę 0 % ustalono dla terenów, które miały status terenów budowlanych w miejscowym planie ogólnym, który przestał obowiązywać na mocy ustawy i taki status nadaje im obecny plan. O ile przyjęcie stawki 0 % w pierwszym przypadku nie budzi wątpliwości to taka sama stawka dla terenów, które w poprzednim planie, który utracił moc 31 grudnia 2003 r., były terenami budowlanymi i taki status otrzymały w nowym planie wymaga uzasadnienia. W ocenie – składu orzekającego – ustalenie w tej ostatniej sytuacji stawki 0 % czyni zadość konstytucyjnej zasadzie równości i zasadzie demokratycznego państwa prawa. Mając na uwadze powyższą argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) stwierdził nieważność § 25 pkt 2 zaskarżonej uchwały, a w pozostałej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Mając na uwadze fakt, że objęty stwierdzeniem nieważności przepis stanowi już obowiązujące prawo miejscowe Sąd nie orzekł po myśli art. 152 ustawy p.p.s.a.