II FSK 284/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Borkowski, Sędziowie: NSA Stefan Babiarz, NSA del. Aleksandra Wrzesińska–Nowacka, (sprawozdawca), Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Po 1070/07 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia 6 kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zabezpieczenia majątku 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Prokuratora Okręgowego w O. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie o sygn. I SA/Po 1070/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w P. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia 6 kwietnia 2007 r., nr (...) w przedmiocie odmowy dokonania zabezpieczenia na majątku. Jak podano w uzasadnieniu wyroku Prokuratura Rejonowa w P. wydała w dniu 4 grudnia 2006 r. postanowienie o zabezpieczeniu na mieniu podejrzanego T.S. wykonania orzeczenia o grożącej mu karze grzywny i przepadku samochodu. Postanowieniu temu 18 grudnia 2006 r. Sąd Rejonowy w P. nadał klauzulę wykonalności. Prokurator przesłał je do Urzędu Skarbowego w O. z wnioskiem o jego wykonanie, załączając do niego m.in. zarządzenie zabezpieczenia. Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. postanowieniem z dnia 26 lutego 2007 r. odmówił dokonania zabezpieczenia, powołując się na art. 157 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r., Nr 229,poz. 1954, powoływanej dalej jako u.p.e.a.). W jego ocenie zarządzenie o zabezpieczeniu nie spełniało wymogów z art. 156 § 1 u.p.e.a. Dyrektor Izby Skarbowej w P. nie uwzględnił zażalenia wniesionego przez Prokuratora Rejonowego w P. Zgodnie z art. 195 a ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. Nr 90,poz. 557 ze zm., powoływanej dalej jako k.k.w.) prokurator może zlecić wykonanie postanowienia o zabezpieczeniu w całości właściwemu urzędowi skarbowemu, gdy jednym postanowieniem zabezpieczono grożący przepadek oraz grzywnę, obowiązek naprawienia szkody lub zadośćuczynienie za doznaną krzywdę, świadczenie pieniężne albo nawiązkę. Przepis ten daje prokuratorowi prawo wyboru organu egzekucyjnego- może on zlecić wykonanie postanowienia komornikowi sądowemu lub organowi administracji publicznej. Wybierając ten drugi organ decyduje, że będzie ono wykonane w trybie administracyjnym. Zobligowany jest zatem do stosowania u.p.e.a. Art. 155 a) u.p.e.a. w sposób jednoznaczny stwierdza, że organ egzekucyjny dokonuje zabezpieczenia na wniosek wierzyciela i na podstawie wydanego przez niego zarządzenia zabezpieczenia. Za niezasadne Dyrektor Izby Skarbowej uznał twierdzenie strony o niemożności wypełnienia przez prokuratora tego zarządzenia według przepisanego wzoru z uwagi na nieprzystawanie jego treści do stanu faktycznego wynikającego z dokonania zabezpieczenia pojazdu samochodowego. Organ egzekucyjny nie może wykonać zabezpieczenia wyłącznie na podstawie postanowienia o zabezpieczeniu, wydanym przez prokuratora. Ciąży na nim obowiązek sprawdzenia, przed przystąpieniem do wykonania, zbadania kwestii formalnych związanych z wnioskowanym zabezpieczeniem, w tym kontroli treści zarządzenia zabezpieczenia. Jest on uprawniony do odmowy dokonania zabezpieczenia m.in. wówczas, gdy zarządzenie zabezpieczenia nie zawiera treści określonej w art. 156 § 1 u.p.e.a. W tym przypadku Naczelnik Urzędu Skarbowego zasadnie uznał, że zarządzenie zabezpieczenia wydane przez Prokuratora Rejonowego w P. nie spełnia wymogów określonych w art. 156 § 1 pkt 3,4 i 5 u.p.e.a. W skardze na postanowienie organu odwoławczego Prokurator Rejonowy w P. zarzucił naruszenie przepisów postępowania- art. 195 a § 1 k.k.w. poprzez niesłuszne uznanie braku właściwości Naczelnika Urzędu Skarbowego do wykonania zabezpieczenia. Nie zgodził się także z twierdzeniem, że zlecając wykonanie postanowienia o zabezpieczeniu organowi administracji publicznej jest on zobowiązany do wydania zarządzenia zabezpieczenia. W jego ocenie wykonanie postanowienia o zabezpieczeniu odbywa się na podstawie przepisów k.k.w. Przywołał treść art. 2 k.k.w., który wśród organów postępowania wykonawczego wymienia administracyjne organy egzekucyjne i urzędy skarbowe, a także treść art. 27 k.k.w. , zgodnie z którym egzekucję środka karnego – przepadku, prowadzi urząd skarbowy według przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli k.k.w. nie stanowi inaczej. Przywołał też art. 195 a k.k.w. i stwierdził, że odmawiając wykonania zabezpieczenia na zlecenie prokuratora organ egzekucyjny naruszył ten przepis. Nie negując obowiązku działania organu administracji publicznej w oparciu o przepisy u.p.e.a., wskazał na wadliwości tego argumentu , pozostającego w sprzeczności z art. 3 w zw. z art. 2 § 1 pkt 5 oraz art. 4 u.p.e.a. Powołane przepisy mają zastosowanie w spornej sprawie i wraz z art. 195 a k.k.w. stanowią podstawę do dokonania przez prokuratora wyboru urzędu skarbowego jako organu właściwego do wykonania zabezpieczenia środków karnych i innych należności w postępowaniu karnym. Strona skarżąca zanegowała także obowiązek wystawienia przez prokuratora zarządzenia o zabezpieczeniu. W jej ocenie do postanowień o zabezpieczeniu wydanych przez prokuratora mają – z mocy art. 170 u.p.e.a.- zastosowanie przepisy szczególne- to jest k.p.k., ustawa o prokuraturze i wydany na jej postawie regulamin urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi. Sąd, uznając rozstrzygnięcia organów administracji publicznej za zgodne z prawem wskazał, że istotą sporu jest nie tyle właściwość tych organów do wykonania zabezpieczenia ( ta bowiem, wbrew twierdzeniom skargi nie jest kwestionowana), ale istnienie braków zarządzenia zabezpieczenia i w ogóle potrzeba jego wydawania przez prokuratora. W tym zakresie kluczowe znaczenie ma art. 27 k.k.w. Art. 195 a k.k.w. wskazuje bowiem tylko organ właściwy do wykonania postanowienia o zabezpieczeniu. Art. 27 k.k.w. dotyczy wprawdzie wprost egzekucji środka karnego w postaci przepadku, w ocenie Sądu, przyjmując racjonalność ustawodawcy, uznać jednak należy, wobec braku innych regulacji, że dotyczy on również zabezpieczenia przepadku. Trudno bowiem przyjmować, że ustawodawca zakładał dualizm organów egzekucyjnych w odniesieniu do zabezpieczenia przepadku i jego definitywnego wykonania. Przepis ten stanowi, że egzekucję środka karnego przepadku przedmiotów prowadzi urząd skarbowy według przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli k.k.w. nie stanowi inaczej. Poza normą kompetencyjną z art. 195 a w zw. z art. 187 k.k.w. przepisy tego Kodeksu nie zawierają innych regulacji, które derogowałyby stosowanie konkretnych instytucji określonych w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Należy z tego wyprowadzić wniosek, że decydując się na dokonywanie zabezpieczenia przez urząd skarbowy prokurator jest zobowiązany do stosowania wszystkich przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym także przewidzianych w Dziale IV – Postępowanie zabezpieczające- u.p.e.a. Warunkiem dokonania zabezpieczenia przez organ egzekucyjny należności pieniężnej lub wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym jest to ,że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić egzekucję ( art. 154 § 1 u.p.e.a.). Art. 155 a) u.p.e.a. nakłada na wierzyciela poza złożeniem wniosku o wykonanie zabezpieczenia także obowiązek wydania zarządzenia zabezpieczenia ,nie przewidując żadnego wyjątku. Zarządzenie to musi odpowiadać wymogom określonym w art. 156 § 1 u.p.e.a. W tym przypadku organy trafnie przyjęły, że wydane przez Prokuratora zarządzenie zabezpieczenia nie spełnia wymogów wskazanych w wyżej wymienionym przepisie. Ani w postanowieniu o zabezpieczeniu, ani w zarządzeniu nie wskazano okoliczności, jakie miałyby świadczyć o groźbie niewykonania grożącej grzywny i przepadku. Z zarządzenia zabezpieczenia zobowiązany ma zaś prawo czerpać wszechstronną wiedzę zarówno o rodzaju należności, okolicznościach faktycznych zabezpieczenia, jak i pełnej podstawie prawnej. W postępowaniu zabezpieczającym z mocy art. 166 b) u.p.e.a. mają zastosowanie przepisy dotyczące wnoszenia zarzutów. Pouczenie o zarzutach zamieszczane jest w zarządzeniu zabezpieczenia. Brak tego zarządzenia pozbawiłby zobowiązanego prawa do tego środka zaskarżenia, choć żaden przepis k.k.w., k.p.k i u.p.e.a. nie wyłączył stosowania art. 33 i 34 u.p.e.a. w postępowaniu zabezpieczającym z wniosku prokuratora. Zabezpieczenie ingeruje zaś w prawo własności, chronione art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. O braku obowiązku wydania przez prokuratora zarządzenia zabezpieczenia nie stanowi też art. 170 § 1 u.p.e.a. Przepis ten oznacza, że nie doszło do derogacji stosownych przepisów k.p.k. i k.k.w. stwarzających możliwość dochodzenia zabezpieczenia w trybie u.p.e.a., a nie o wyłączeniu w stosunku do zabezpieczenia dokonywanego przez prokuratora zastosowania przepisów art. 154 do art. 157 i 166 b u.p.e.a. Z tych przyczyn Sąd nie podzielił argumentacji zawartej w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gliwicach z dnia 2 czerwca 1996 r., sygn. akt I SA/Gl 1895/05 i w Łodzi z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Łd 1508/06. Podzielił natomiast pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wyrażony w wyroku z dnia 5 kwietnia 1996 r., sygn. akt I SA/Sz 843/05. Za całkowicie bezzasadne Sąd uznał argumenty oparte na treści § 170 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości –Regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. Określa ono bowiem, jako akt wykonawczy do ustawy, wewnętrzny tryb urzędowania prokuratury. Nie zostało ono wydane w celu określenia przesłanek warunkujących odstąpienie przez prokuratora od wymogów związanych z wnioskami o dokonanie zabezpieczenia realizowanymi w trybie egzekucji administracyjnej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w O., zaskarżając go w całości. Powołując się na art. 8 i art. 173 § 1 i § 2 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania , mające istotny wpływ na wynik sprawy- art. 170 u.p.e.a. poprzez niesłuszne uznanie, że prokurator przekazując urzędowi skarbowemu do wykonania postanowienie o zabezpieczeniu majątkowym zgodnie z art. 156 § 1 u.p.e.a. zobowiązany jest do wydania dodatkowego zarządzenia zabezpieczenia , podczas gdy wykonanie postanowienia o zabezpieczeniu majątkowym realizowane jest w oparciu o przepisy szczególne i nie podlega rygorom określonym w przepisach u.p.e.a. Wniósł w związku z tym o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącego nie budzi wątpliwości prawo sądu lub prokuratora ,w przypadku zbiegu przedmiotów zabezpieczenia, do wyboru organu egzekucyjnego ( art. 292 § 2 k.p.k.). Jeżeli prokurator zleci zabezpieczenie urzędowi skarbowemu, ten ma obowiązek wykonania go w całości w trybie określonym przepisami o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Niezasadne jest jednak stanowisko o wyłączności tych przepisów jako podstawy wykonania zabezpieczenia. W tego typu sprawie zastosowanie znajdą bowiem art.3 w zw. z art. 2 § 1 pkt 5 i art. 4 u.p.e.a. , które łącznie z art. 195 a) k.k.w. stanowią podstawę do wykonania zabezpieczenia przez urząd skarbowy. Art. 27 k.k.w. przesądza o tym, że środek karny i nawiązka to należności pieniężne skierowane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Ponieważ żaden przepis szczególny nie przewiduje w tym zakresie egzekucji sądowej, w stosunku do kary nawiązki i przepadku zastosowanie wprost ma art. 3 u.p.e.a. Wyjątek od zasady sądowej egzekucji grzywny, roszczeń odszkodowawczych i innych środków karnych ( oprócz przepadku- art. 25 k.k.w.) przewidziany został w art. 195 a) k.k.w., przewidującym egzekucję administracyjną. Nie zmienia tej zasady nadanie postanowieniu o zabezpieczeniu majątkowym sądowej klauzuli wykonalności, albowiem stanowi ono o generalnym dozwoleniu egzekucji na podstawie danego tytułu egzekucyjnego. Obowiązek uzyskania klauzuli wykonalności dotyczy zresztą tylko zabezpieczenia roszczeń majątkowych i grzywny ( art. 11 § 1 k.k.w.). W odniesieniu do postanowień o zabezpieczeniu majątkowym na podstawie art. 170 u.p.e.a. znajdują zastosowanie przepisy szczególne , to jest kodeks postępowania karnego, ustawa o prokuraturze i wydany na jej podstawie regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. Stosownie do art. 293 § 1 k.p.k. postanowienie o zabezpieczeniu wydaje sąd, a w postępowaniu przygotowawczym prokurator. W postanowieniu tym określa się zakres i sposób zabezpieczenia. Obowiązujące przepisy prawa zobowiązują więc prokuratora jedynie do wydania postanowienia o zabezpieczeniu, nie zaś do wydania zarządzenia zabezpieczenia. Wśród dokumentów, jakie prokurator przesyła organowi egzekucyjnemu powołany wyżej regulamin wymienia postanowienie o zabezpieczeniu i pismo przewodnie ze wskazaniem mienia podejrzanego ujawnionego w toku postępowania i miejsca, w którym ono się znajduje, a w przypadku, gdy policja dokonała zabezpieczenia tymczasowego - jeden egzemplarz protokołu tego zajęcia. Spełnienie tych wymogów uznać należy za wystarczające. Nie ma tu zastosowania, z mocy art. 170 u.p.e.a., art. 155 a, art. 157 § 1 i art. 156 § 1 u.p.e.a. Postanowienie prokuratora o zabezpieczeniu zastępuje zarządzenie zabezpieczenia. Autor skargi kasacyjnej za nieprzekonywujące uznał stanowisko Sądu I instancji o pozbawieniu zobowiązanego – w przypadku niewydania zarządzenia zabezpieczenia- możliwości skorzystania z zarzutów określonych w art. 33 i 34 u.p.e.a. Zgodnie z art. 293 § 2 k.p.k. osobie, na której majątku dokonano zabezpieczenia mienia w drodze postanowienia sądu lub prokuratora przysługuje zażalenie do właściwego miejscowo sądu. Ma ona również prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie sądu o nadaniu klauzuli wykonalności ( art. 795 § 1 k.p.c.). Może zatem kwestionować zasadność zabezpieczenia na wcześniejszym etapie. Przepisy art. 33 i 34 u.p.e.a. nie mają zatem w tym przypadku zastosowania ze względu na szczególny charakter tego postanowienia. Dyrektor Izby Skarbowej w P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W ocenie organu nie zasługuje ona na uwzględnienie z uwagi na nieprawidłowe sformułowanie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych wskazują na istnienie rozbieżności w orzecznictwie co do istnienia obowiązku wydawania przez prokuratora, zlecającego organowi administracyjnemu wykonanie postanowienia o zabezpieczeniu majątkowym, zarządzenia o zabezpieczeniu. Sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej nie pozwala jednakże Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na merytoryczną ocenę prawidłowości zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku stanowiska o obowiązku stosowania również w odniesieniu do zabezpieczenia majątkowego dokonywanego na podstawie postanowienia prokuratora art. 155 a § 1 u.p.e.a. Jest on bowiem związany granicami skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania, która w tym przypadku nie miała miejsca ( art. 183 § 1 p.p.s.a.). Nie może on zatem dokonywać wykładni zakresu zaskarżenia, precyzować zarzutów skargi czy też poszukiwać innych niż wskazane w skardze naruszeń prawa, jakich dopuszczono się w zaskarżonym wyroku ( por. choćby poglądy wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt II FSK 580/06, opubl. w Lex pod nr 338665 czy z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II FSK 1401/05, opubl. w Lex pod nr 262797). Prokurator Okręgowy ,uprawniony do złożenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 8 i art. 173 § 2 p.p.s.a., oparł skargę kasacyjną na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.(choć przepisu tego nie wskazał), to jest na naruszeniu przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania. Jako naruszony wskazał art. 170 u.p.e.a. Zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna przysługuje od wyroku wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny. Skargę tę można oprzeć na dwóch podstawach- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro w wyniku tego środka odwoławczego weryfikacji podlegać ma orzeczenie sądu, to naruszeń tych dopuścić się winien sąd administracyjny. Opierając zatem skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia przepisów postępowania skarżący winien wskazać konkretne przepisy, regulujące postępowanie sądowoadministracyjne, które w jego ocenie naruszył sąd oraz wykazać, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pogląd ten można uznać już za ugruntowany zarówno w judykaturze( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. GSK 73/04, opubl. w Monitorze Prawniczym z 2004 ., nr 14, s. 632, z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt I GSK 2216/06, opubl. w Systemie Informacji Prawnej Lex pod nr 375235 czy z z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, opubl. w ONSAiWSA z 2004 r., nr 2,poz. 36) , jak i w piśmiennictwie ( por. J.P. Tarno- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004 ,s. 247, B.Adamiak, J.Borkowski- Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne- Warszawa 2004, s. 457). Sądy administracyjne w toku postępowania, mającego na celu kontrolę legalności działania administracji publicznej nie stosują bowiem przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Jeżeli strona uważa, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów regulujących to postępowanie, winna wskazać na naruszenie przez sąd administracyjny przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i powiązać je z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, którego sąd ten nie zauważył ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 207 r., sygn. akt I OSK 887/06, opubl. w Lex pod nr 346403). Winna przy tym uzasadnić, na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez sąd i jaki mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy ( art.176 p.p.s.a.). W tym przypadku strona zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi wyłącznie naruszenie art. 170 u.p.e.a. Przepis ten, zgodnie z art. 1 pkt 2 u.p.e.a., reguluje postępowanie przed organami administracji publicznej – organami egzekucyjnymi, mające na celu przymusowe wykonanie obowiązków, wskazanych w tej ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów tych nie stosował, postępowanie przed tym sądem z mocy art. 1 p.p.s.a. reguluje bowiem Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prokurator Okręgowy w uzasadnieniu nie wyjaśnił zresztą, w jaki sposób przepis ten mógł zostać naruszony w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, nie powiązał go też z naruszeniem przez Sąd któregokolwiek z przepisów p.p.s.a. Z tych względów skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a i ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163,poz. 1349 ze zm.).