I OSK 190/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia WSA del. Monika Nowicka Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 listopada 2006r. sygn. akt II SA/Rz 429/06 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę Wyrokiem z dnia 9 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi J. J. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z dnia [...] nr [...]. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. (zwanego dalej GOPS) z dnia [...] odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla J. J. z tytułu opieki nad córką P. J. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, iż art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) określa warunki niezbędne dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem, przy czym ust. 5 tego przepisu stanowi, iż prawo do tego świadczenia nie przysługuje, jeżeli m.in. osoba wymagająca opieki została umieszczona w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu (z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej). Organ odwoławczy stwierdził, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że małoletnia P. J. jest umieszczona i przebywa w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym (tj. w Ośrodku szkolno-wychowawczym dla Dzieci [...] w K.) z internatem, a zatem ma zapewnioną całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu. Nie ma przy tym znaczenia, iż faktycznie przebywa ona w tym ośrodku tylko 4 dni w tygodniu oraz że została przyjęta do tego ośrodka na podstawie skierowania Prezydenta Miasta K. działającego na wniosek Starosty Powiatu D. Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. J. J. w ustawowym terminie zaskarżyła do sądu administracyjnego. Podkreśliła, iż córka korzysta z internatu w szkole podstawowej, do której została skierowana, bowiem gmina nie jest w stanie zapewnić jej codziennego dojazdu do tej palcówki. Zaznaczyła jednak, że córka korzysta z tego internatu tylko 4 dni w tygodniu, a w pozostałe dni w tygodniu, w święta, jak również wtedy gdy zachoruje przebywa w domu, gdzie musi mieć zapewniona opiekę. Ponadto skarżąca podniosła, iż nie umieściła i nie umieści nigdy córki w żadnej placówce opiekuńczej, a do ośrodka wskazanego przez organy obu instancji P. J. uczęszcza jedynie celem realizacji obowiązku szkolnego. Zwróciła uwagę na fakt, iż zaskarżona decyzja pozbawia ją świadczenia pielęgnacyjnego, które otrzymują rodzice innych dzieci niepełnosprawnych chodzących do tej szkoły tylko dlatego, że mieszkają w K. Taka interpretacje art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych uznała za krzywdzącą, niesprawiedliwą i naruszającą Konstytucję, Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podzielił zarzuty wyrażone w skardze J. J. Sąd stwierdził, iż powołany w zaskarżonych decyzjach ust. 5 art. 17 musi być interpretowany w kontekście ust. 1 tego przepisu, a co za tym idzie nie jest dopuszczalne dokonanie rozszerzającej wykładni ust. 5. Umieszczenie w placówce zapewniającej całodobową opiekę należy zatem interpretować w sposób ścieśniający, a nie szeroki jak przyjęły to organy administracji publicznej. W rezultacie za nietrafny uznał sposób wykładni wskazanego przepisu przyjęty przez organy, zakładający jako wypełnienie jego dyspozycji, każde przebywanie dziecka w placówce wskazanej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b), bez względu to jaka jest jego podstawa. W ocenie Sądu prowadziłoby to do nieuprawnionego różnicowania sytuacji prawnej osób znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej, stawiając w niekorzystnej pozycji wszystkich, którzy ze względów obiektywnych (tj. z powodu nie zorganizowania przez państwo w okolicy odpowiedniej szkoły) traciliby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, iż pobyt dziecka w placówce, o którym mowa w ust. 5 pkt 2 lit. b) art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, musi być skutkiem władczego działania właściwych organów podejmowanego na podstawie przepisów prawa, gdyż tylko wtedy można przyjąć, że nastąpiło umieszczenie dziecka w placówce. Inne stany faktyczne nie spełniają warunku "umieszczenia" dziecka w rozumieniu tego przepisu, zwłaszcza umieszczeniem nie jest skierowanie dziecka do określonej placówki celem realizowania obowiązku szkolnego, jeżeli władza publiczna nie jest w stanie zapewnić dziecku dostępu do nauki na właściwym poziomie i warunkach, w ramach gminy lub powiatu. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na fakt, iż z akt sprawy wynika, że małoletnia P. J. przebywa w internacie 4 dni w tygodniu, a zatem i z tego powodu nie została spełniona przesłanka z ust. 5 pkt 2 lit. b) art. 17. Warunek co najmniej 5-cio dniowego okresu sprawowania opieki, określony w tym przepisie, musi być łączony z faktycznym czasem pobytu dziecka w danej placówce, a nie właściwością tej placówki. Przepisy prawa nie kwalifikują bowiem ośrodków i placówek wychowawczych ze względu na okres sprawowanej opieki, ani nie uzależniają przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego od statusu ośrodka. Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Orzeczenie zaskarżono w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że: 1) określenie "umieszczenie" dotyczy tylko władczego działania właściwego organu na podstawie przepisów prawa materialnego podczas kiedy prawidłowa wykładnia wskazuje, iż skierowanie ma charakter faktyczny i nie musi wiązać się z działaniami władczymi organu oraz 2) że określenie "przez co najmniej pięć dni w tygodniu" dotyczy rzeczywistego okresu pobytu osoby uprawnionej w placówce, podczas kiedy prawidłowa wykładnia wskazuje, iż określenie to dotyczy okresu zapewniania przez placówkę całodobowej opieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych prawem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji błędnie zinterpretował cel przedmiotowej regulacji prawnej. Zdaniem Kolegium świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowi pomoc przyznawaną przez organ administracji publicznej dla rodzica lub opiekuna faktycznego, który w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem legitymującym się właściwym orzeczeniem o niepełnosprawności nie podejmuje zatrudnienia lub z niego rezygnuje. Jeżeli jednak organ udzielił już pomocy w innej formie – np. poprzez umieszczenie dziecka w odpowiedniej placówce - to istnienie możliwości podjęcia pracy przez rodzica lub opiekuna, a co za tym idzie rekompensata z tytułu braku zatrudnienia wypłacana w formie świadczenie pielęgnacyjnego już nie przysługuje. Ponadto w ocenie skarżącego organu z wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit b ww. ustawy jednoznacznie wynika, iż określenie "całodobowa opieka przez co najmniej 5 dni w tygodniu" związane jest ściśle z rodzajem placówki. Ważne jest zatem jedynie to, czy placówka ta zapewnia całodobowa opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, przy czym umieszczenie w placówce musi być związane z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji. W konsekwencji - zdaniem skarżącego organu - dla sprawy istotny jest tylko fakt, że dziecko zostało umieszczone w placówce, która spełnia powyższe warunki - nie jest istotne czy faktycznie tam przebywa i jak długo. Ważne jest, że rodzic nie musi rezygnować z zatrudnienia lub może podjąć pracę, ponieważ nie ma konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem. Opiekę taką mogą bowiem sprawować wykwalifikowani pracownicy placówki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podkreśliło przy tym, że omawiany przepis w poprzednim brzmieniu zawierał określenie "przebywał", obecnie zastąpione wyrazem "umieszczony". Taka zmiana wskazuje zatem, iż ustawodawca pragnął uzależnić przyznanie świadczenia nie od faktycznego przebywania osób w placówkach, lecz od istnienia możliwości takiego przebywania. Kolegium stwierdziło również, iż stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, że tylko władcze działanie organów podejmowane na podstawie przepisów prawa jest "umieszczeniem", skutkowałoby w efekcie uznaniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. c) za przepis martwy. Ponadto zwrócono uwagę, że orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w omawianym zakresie nie jest jednolite, bowiem w analogicznej sprawie wyrokiem z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 342/06 oddalono skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] nr [...]. Wtedy sąd wojewódzki wykładnię omawianego przepisu dokonaną przez organy uznał za prawidłową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z tak sformułowanego przepisu jednoznacznie wynika, że aby organ mógł przyznać matce dziecka świadczenie pielęgnacyjne, to musi ona zrezygnować z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem, które ze względu na orzeczoną niepełnosprawność wymaga takiej właśnie stałej lub długotrwałej opieki, pomocy innej osoby oraz współudziału opiekuna na co dzień w czynnościach szeroko rozumianego procesu leczenia i nauki. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 określił, kiedy świadczenie pielęgnacyjne mimo spełnienia przesłanek z ust. 1 tego przepisu nie będzie przysługiwało. Świadczenie to między innymi nie przysługuje, gdy osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej albo w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji została umieszczona w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b). P. J. orzeczeniem Państwowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w D. z dnia [...] stycznia 2005 r. została zaliczona do osób niepełnosprawnych ze wskazaniem konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (por. k – 9 akt administracyjnych GOPS). Natomiast orzeczeniem kwalifikacyjnym nr [...] z dnia [...] maja 2000 r. wydanym przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną nr [...] w R. została zakwalifikowana do kształcenia specjalnego dla dzieci słabowidzących (por. k – 28 akt administracyjnych GOPS). W związku z tym Starosta Powiatu w D. skierował P. J. do najbliższego powiatu prowadzącego taką szkołę. W konsekwencji P. J. została umieszczona w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym dla Dzieci [...] w K. ( por. k – 2 akt administracyjnych SKO). Umieszczenie małoletniej w Ośrodku nastąpiło na podstawie art. 71b ust. 5 i 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.). Słowo "umieszczona" użyte w treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza: wyznaczać miejsce, kierować dokądś, umieścić u kogo, co, w czym (a nie w co). P. J. korzysta z internatu należącego do Ośrodka. Jak wynika ze Statutu Ośrodka – kształci on, wychowuje i obejmuje opieką osoby niewidome i słabowidzące. Internat zaś prowadzi działalność wychowawczą, opiekuńczą i rewalidacyjną, której celem jest przygotowanie uczniów do samodzielnego życia, a stosownie do treści § 15 ust. 4 Statutu sprawuje całodobową opiekę i jest czynny przez cały rok szkolny za wyjątkiem ferii szkolnych i wakacji. Ośrodek Szkolno-Wychowawczym dla Dzieci [...] w K. nie jest zakładem opieki zdrowotnej, a zatem nie należy do grupy placówek wyłączonych spod regulacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż małoletnia w związku z koniecznością kształcenia i rewalidacji została umieszczona w placówce spełniającej wymogi, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z dowodu znajdującego się na karcie nr 18 akt administracyjnych GOPS wynika, że mimo, iż internat Ośrodka czynny jest przez cały rok, dziecko na prośbę matki przebywa w nim 4 dni w tygodniu. W świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli dziecko przebywa w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu. W przepisie tym chodzi zatem o możliwość zapewnienia przez placówkę 5 dni w tygodniu opieki, a nie o faktyczną liczbę dni w tygodniu przebywania dziecka w takim ośrodku. Zapewnienie bowiem dziecku niepełnosprawnemu skierowanemu do danej placówki całodobowej opieki przez co najmniej 5 dni w tygodniu pozwala rodzicowi lub opiekunowi tego dziecka na wykonywanie pracy w normalnym wymiarze. Wobec tego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest już niecelowe i nieuzasadnione. Wbrew zatem stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przewidziane w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest uzależnione wyłącznie od tego, czy placówka, w której przebywa dziecko zapewnia całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, a nie od rzeczywistego wymiaru czasu, w jakim dziecko przebywa w danej placówce. Na takim stanowisku dotychczas stał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach (por. wyrok z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt i OSK 803/06, wyrok z dnia 21 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1751/06, wyrok z dnia 12 października 2007 r. sygn. akt I OSK 18/07). Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.