II SA/Bd 894/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z [...] czerwca 2007 r. Prezydent Miasta T., po rozpatrzeniu wniosku M.T., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania garażu, położonego w T. przy ul. K., na warsztat samochodowy dwustanowiskowy. W wyniku odwołania H.B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] sierpnia 2007 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że w trakcie postępowania wyjaśniającego w sposób prawidłowy sporządzono analizę, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanym dalej "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r."). Do decyzji Prezydenta, zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia, dołączono załącznik tekstowy i graficzny. Projekt decyzji, stosownie do art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.; zwanej "p.z.p.") został ponadto sporządzony przez uprawnionego urbanistę. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium uznało, że nie mają one znaczenia dla merytorycznego załatwienia sprawy, gdyż na obecnym etapie procesu inwestycyjnego organy administracji nie rozstrzygają jaki wpływ na sąsiednie nieruchomości będzie miała planowana inwestycja i jakie ewentualnie może wywołać konflikty sąsiedzkie. Organ odwoławczy za bezzasadny uznał zarzut naruszenia zapisów wygasłego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując iż skoro plan ten już nie obowiązuje, to zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej "k.p.a.") jego zapisy nie mogą być podstawą orzekania w sprawie. Kolegium nie podzieliło także poglądu skarżącego, iż planowana inwestycja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Tak jak wskazuje skarżący, w okolicy występuje wprawdzie głównie zabudowa o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, ale jest ona uzupełniona budynkami gospodarczymi. Ponadto zdaniem organu negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ograniczałoby możliwość korzystania z prawa własności, które wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, do którego stosowania są zobligowane organy administracji wydające decyzje administracyjne. Z drugiej strony decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza definitywnie o realizacji planowanej inwestycji i odwołująca się strona będzie miała możliwość podnoszenia swoich argumentów oraz udziału w dalszych etapach procesu inwestycyjnego. W skardze do sądu administracyjnego H.B. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta. Zarzucił, iż decyzja Kolegium narusza: - art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 p.z.p., § 3 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. poprzez brak uwzględniania funkcji oraz cech zabudowy, zagospodarowania i intensywności wykorzystania terenu sąsiadującego z działką inwestora w zakresie odnoszącym się do zmienionych warunków polegających na zmianie sposobu użytkowania garażu, co w konsekwencji doprowadziło do sprzeczności ustalonych decyzją nowych warunków zabudowy i zagospodarowania działki wobec funkcji oraz cech zabudowy, zagospodarowania i intensywności wykorzystania terenów sąsiednich; - art. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia rzetelnej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania oraz intensywności wykorzystania terenu sąsiadującego z działką inwestora w zakresie niezbędnym dla prawidłowej oceny zgodności żądanej zmiany sposobu użytkowania działki z cechami, funkcją i intensywnością wykorzystania działek znajdujących się w bezpośrednim i dalszym sąsiedztwie inwestycji. Skarżący podniósł, że działka inwestora znajduje się na obszarze którego funkcją, zgodnie z wygasłym planem zagospodarowania przestrzennego miasta T., jest zabudowa wielorodzinna i jednorodzinna, ewentualnie - co do ściśle określonego obszaru – z usługami typu podstawowego. Mieszkańcy ulicy K. dostosowali się w zakresie wykorzystania posiadanych działek do wskazanego planu. Intensywność wykorzystania terenu sprowadza się do podstawowej funkcji mieszkaniowej tworząc spokojny klimat, nie zakłócony jakąkolwiek działalnością gospodarczą, nawet o charakterze usług typu podstawowego. Zmiana warunków zabudowy działki wnioskodawcy poprzez utworzenie warsztatu samochodowego narusza interesy wspólnotowe mieszkańców osiedla i burzy ugruntowany ład funkcjonalno – przestrzenny, pociągnie negatywne skutki w postaci zwiększonego hałasu, immisji na nieruchomości sąsiednie, zwiększonej intensywności korzystania z drogi publicznej, zawężenia przejazdu po drodze publicznej związane z parkowaniem samochodów przy warsztacie. Wydanie decyzji zezwalającej na taką zmianę narusza wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa, dla której zachowania konieczne jest przestrzeganie zasady kontynuacji funkcji. Kontynuacja funkcji oznacza zaś, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Zdaniem skarżącego prowadzenie warsztatu samochodowego nie da się pogodzić z już istniejącą, wyłącznie mieszkaniową funkcją dotychczasowej zabudowy. Wskazana sprzeczność treści zaskarżonej decyzji z funkcją i sposobem zagospodarowania działek sąsiednich w opinii skarżącego wynika prawdopodobnie z tego, że organ nie odniósł się w ogóle do funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania oraz intensywności wykorzystania terenów sąsiadujących z działką inwestora, co oznacza, że organy obu instancji nie przeprowadziły analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zakresie niezbędnym dla prawidłowej oceny zgodności żądanej zmiany sposobu użytkowania działki z cechami, funkcją i intensywnością wykorzystania działek sąsiednich. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne jest, iż inwestor wnosząc do organów administracji o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania istniejącego już obiektu budowlanego (garażu dwustanowiskowego) we wniosku wyraźnie zaznaczył, iż w związku z planowaną zmianą nie przewiduje prowadzenia robót budowlanych. Stosownie do treści art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Uzyskanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji o warunkach zabudowy wymaga z kolei łącznego spełnienia warunków, które zostały wskazane w art. 61 ust. 1 p.z.p. Jednym z tych warunków jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Zgodnie z tym przepisem dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z literalnego brzemienia cytowanego przepisu wynika, iż określona w nim zasada dobrego sąsiedztwa dotyczy tylko "nowej zabudowy". Istota tej zasady, w myśl cytowanej regulacji, polega na dostosowaniu nowej zabudowy do starej, a zatem można o niej mówić tam, gdzie zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę, czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę tego obiektu. Nie obejmuje ona natomiast innych robót budowlanych, polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, czyli stanowiących ingerencję w obiekt budowlany, który już został wzniesiony (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 499). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku, która nie wiąże się z "nową zabudową" w powyższym rozumieniu, nie wymaga zatem spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 969/06, niepubl., a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 września 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 293/05, z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 89/06 i z dnia 21 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 355/07). Z taką właśnie sytuacją, zdaniem Sądu, mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Jeżeli bowiem według inwestora w celu zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego (garażu) nie będą prowadzone żadne prace budowlane, to nie istnieje możliwość, by powstała jakaś "nowa zabudowa". Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w takim przypadku jest uzależnione od spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 p.z.p., z pominięciem wymogu określonego w pkt 1. W konsekwencji zarzuty skarżącego, które opierają się na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, należy uznać za chybione. Zauważyć jednakże należy, że zarzuty te pozostają w związku z zaskarżoną decyzją Kolegium, gdyż jej uzasadnienie w znacznej części poświęcone jest rozważaniom odnośnie zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. W tym zakresie uzasadnienie jest błędne. Co więcej – uzasadnienie zawiera stwierdzenia nie mające pokrycia w treści akt administracyjnych. Wbrew twierdzeniu Kolegium do znajdującej się w aktach decyzji organu pierwszej instancji nie dołączono załącznika graficznego i tekstowego z wynikami analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Prezydent do swojej decyzji dołączył jedynie załącznik graficzny, w którym określono linie rozgraniczające teren inwestycji. Brak dołączenia załączników wskazanych przez Kolegium było niewątpliwie świadomym działaniem organu pierwszej instancji, a nie wynikiem jego przeoczenia, skoro uzasadniając swoją decyzję organ ten wyraźnie stwierdził, że "zamierzenie nie stanowi nowej zabudowy nieruchomości, nie ma więc do niego zastosowania przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." Uchybienia, których dopuściło się Kolegium, polegające na błędnym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. oraz nie znajdujących potwierdzenia w aktach sprawy ustaleń co do treści decyzji organu pierwszej instancji (naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.), nie miały jednak, zdaniem Sądu, wpływu na wynik sprawy. Wychodząc z błędnych przesłanek Kolegium doszło bowiem do prawidłowego wniosku, iż zasada dobrego sąsiedztwa nie stoi na przeszkodzie wydaniu pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia. Ponadto utrzymując w mocy decyzję Prezydenta tym samym Kolegium w istocie powtórzyło treść sentencji tegoż rozstrzygnięcia, opierającego się na prawidłowej interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Sąd nie dostrzegł przy tym, aby zaskarżona decyzja Kolegium zawierała inne uchybienia przepisom prawa, które powinny skutkować jej uchyleniem. Ze względu na powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) Sąd oddalił skargę.