VII SA/Wa 1963/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] S.A. w P. kwotę 750 zł (siedemset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) i art. 104 kpa Prezydent [...] W. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych związanych z montażem wolnostojącego nośnika reklamowego przy ul. [...] róg ul. [...] w W.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w dniu 27 kwietnia 2007 r. wpłynęło do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Delegatura w Dzielnicy [...] pismo K. W., pełnomocnika [...] S.A. z siedzibą w P., które po przeanalizowaniu zostało zakwalifikowane jako zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu m.in. wolnostojącego nośnika reklamowego przy ul. [...] róg ul. [...] w W.. Ponieważ analiza zgłoszenia oraz złożonych dokumentów wykazała, iż nie spełnia ono warunków określonych w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. nałożono na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Inwestor nie dopełnił obowiązku wynikającego z postanowienia, wobec czego wniesiony został sprzeciw w sprawie wykonania przedmiotowych robót budowlanych. [...] S. A. złożyła odwołanie od wskazanej decyzji, zarzucając naruszenie przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W odwołaniu wskazano, że spółka dokonała zgłoszenia w dniu 17 kwietnia 2007 r., a postanowienie wzywające do uzupełnienia braków zgłoszenia doręczono jej pełnomocnikowi po upływie 30-dniowego terminu określonego w art. 30 ustawy – w dniu 28 maja 2007 r. Odwołujący wskazał ponadto, że zaskarżona decyzja Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. nie została doręczona pełnomocnikowi K. W., który zapoznał się z rozstrzygnięciem dopiero w dniu 11 lipca 2007 r. w Urzędzie [...] W. i w tym dniu złożył odwołanie. Zdaniem inwestora ponieważ od dnia zgłoszenia zamiaru montażu reklamy do dnia doręczenia zarówno postanowienia z dnia [...] maja 2007 r., jak i decyzji o wniesieniu sprzeciwu upłynęło 30 dni zaskarżona decyzja winna być uchylona. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania [...] S.A., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uzasadnienia, w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że urządzenie reklamowe będące przedmiotem zaskarżonej decyzji Nr [...] składa się z tablicy o wymiarach zewnętrznych ok. 3,0 x 4,0 m, opartej na jednym słupie z rury stalowej o wysokości 3,0 m, umocowanej w stopie fundamentowej za pomocą kotew. W zgłoszeniu przedstawiono 2 ogólne opisy techniczne urządzeń reklamowych, dołączono oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pełnomocnictwo, odpis KRS, dokumentację projektową dotyczącą także innych inwestycji niż przedmiotowa. Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia braków m. in. poprzez złożenie formalnego zgłoszenia dotyczącego konkretnej lokalizacji. Powyższe postanowienie wysłano zarówno na adres inwestora, jak i jego pełnomocnika. [...] S.A. odebrała przesyłkę w dniu 14 maja 2007 r., natomiast pełnomocnik inwestora odebrał postanowienie w dniu 28 maja 2007 r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. wniesiono sprzeciw. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ podniósł, że z treści art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, iż w razie wyznaczenia przez organ terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia termin biegnie od nowa. Po uzupełnieniu przez inwestora dokumentów wskazanych w postanowieniu organ ma 30 dni na wniesienie ewentualnego sprzeciwu. W przedmiotowej sprawie postanowienie o uzupełnieniu braków wydano w dniu [...] maja 2007r., natomiast decyzję wnoszącą sprzeciw wydano w dniu [...] maja 2007 r. Organ wskazał też, że zgodnie z przepisem art. 44 § 4 kpa doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia terminu 14 dni przechowywania pisma przez właściwą placówkę pocztową. Inwestor odebrał decyzję w dniu 23 maja 2007 r., natomiast pełnomocnik inwestora mimo dwukrotnego awizowania nie odebrał przesyłki wyekspediowanej 23 maja 2007 r. na jego adres. Zdaniem Wojewody [...] z tego względu ustawowy termin 30 dni na wniesienie sprzeciwu należało odnieść do daty wskazanej na zwrocie nadawcy przesyłki, a nie do daty 11 lipca 2007 r. Zdaniem organu odwoławczego wielkość przedmiotowego urządzenia reklamowego oraz masa całkowita, jak i sposób osadzenia na gruncie świadczą o tym, że jest to wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Tym samym do tego typu budowli nie może mieć zastosowania przepis art.29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że zgłoszenie, które dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę wbrew intencjom zgłaszającego nie jest zgłoszeniem w rozumieniu przepisu art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego i nie wywołuje skutków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego dla tej instytucji. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] S.A., zarzucając jej naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, art. 30 ust. 6 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy, art. 39 i 44 kpa, art. 7, 77 i 107 kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pełnomocnik strony skarżącej dokonał w dniu 17 kwietnia 2007 r. zgłoszenia zamiaru montażu wolnostojącego urządzenia reklamowego przy ul. [...] w W., do którego to zgłoszenia załączono dokumenty wymagane przepisem art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Pomimo tego organ I instancji wydał postanowienie nr [...], które zostało doręczone pełnomocnikowi inwestora K. W. dopiero 28 maja 2007 r. Jeszcze przed doręczeniem tego postanowienia Prezydent [...] W. w dniu [...] maja 2007 r. wydał decyzję o wniesieniu sprzeciwu, która nie została doręczona pełnomocnikowi spółki w trybie przewidzianym w art. 39 i nast. kpa, pełnomocnik dowiedział się o decyzji w dniu 11 lipca 2007 r. zapoznając się z aktami sprawy. Decyzja wnosząca sprzeciw została więc doręczona pełnomocnikowi skarżącej po terminie określonym w art. 30 ust. 5 ustawy. Skarżąca spółka wskazała ponadto, iż dokonała zgłoszenia zamiaru montażu urządzenia reklamowego w trybie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Z takiej treści przepisu wynika, że dopuszczalne jest instalowanie tablic i urządzeń reklamowych nie tylko na obiektach budowlanych, ale i na gruncie. Tylko do dnia 23 grudnia 1997 r. obowiązywał przepis, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymagało jedynie wykonanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych. Obecnie instalacja tablic i urządzeń reklamowych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, niezależnie od wielkości tablic i urządzeń reklamowych, ani też od tego, czy są to tablice lub urządzenia wkopane w ziemię, a więc trwale związane z gruntem, które zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego można uznać za budowle, czy też są to tablice lub urządzenia reklamowe ustawione na konstrukcji naziemnej. Art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego zwalnia ponadto od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie tylko tablice reklamowe, ale również urządzenia reklamowe, co oznacza całość urządzenia reklamowego, a więc także elementów konstrukcyjnych koniecznych do montażu samej tablicy reklamowej. Skarżąca zarzuciła organowi również naruszenie art. 39 kpa, który przewiduje, że organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Z żadnych przepisów nie wynika, aby kurier [...] miał status poczty, był pracownikiem organu I instancji lub był inną upoważnioną osobą lub organem. [...] jest prywatną firmą dostarczającą przesyłki pocztowe, ale nie upoważnioną do doręczania przesyłek urzędowych. Kurier [...] próbując doręczyć postanowienie z [...] maja 2007 r. nie przestrzegał ponadto art. 44 kpa, według którego w razie niemożliwości doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 pismo przechowuje się na poczcie lub w urzędzie właściwej gminy przez okres 14 dni, a przesyłka jest dwukrotnie formalnie awizowana. Z akt sprawy wynika, że brak jest dowodu dwukrotnego awizowania przesyłki zawierającej decyzję. Zdaniem skarżącej organ I instancji podjął próbę doręczenia decyzji niezgodnie z przepisami kpa i to działanie doprowadziło do tego, że pełnomocnik skarżącej nie odebrał przesyłki, dlatego też nie można uznać przesyłki zawierającej w/w decyzję za doręczoną. Strona skarżąca zarzuciła ponadto Wojewodzie [...] naruszenie art. 107 kpa, podnosząc, że organ II instancji nie wskazał, że Prezydent [...] W. doręczył pełnomocnikowi skarżącej decyzję Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r., a jeśli tak, to w jakiej dacie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli w niej wskazane. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego, co wymagało wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzenie przez sąd administracyjny zaistnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa skutkować musi stwierdzeniem nieważności decyzji przez sąd administracyjny, bez względu na inne okoliczności sprawy. Jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu poprzez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W ocenie Sądu z takim przypadkiem naruszenia prawa mamy do czynienia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Przepis art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego przewiduje katalog możliwych rozstrzygnięć organu administracyjnego wydającego decyzję na skutek rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji. Według dyspozycji art. 138 § 1 kpa w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1), gdy w wyniku rozpatrzenia odwołania uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2 ab initio), gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, lub zmiany w toku postępowania tych okoliczności, mającej wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy w ramach art. 138 § 1 kpa może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Jeżeli natomiast rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (art. 138 § 2 kpa). Wskazany katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego ma charakter wyczerpujący. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku rozpatrzenia odwołania, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne, a więc decyzja, która nie mieści się w ramach art. 138 kpa stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyroki WSA w Warszawie VII SA/Wa 888/04 z 21 czerwca 2005 r. Lex nr 179064, III SA/Wa 1634/05 z 16 września 2005 r. Lex nr 192094, II SA/Wa 2357/06 z 2 marca 2007 r., III SA/Wa 1757/06 z 8 listopada 2006 r.). Organ odwoławczy nie może dowolnie kształtować treści wydawanych przez siebie decyzji, jest związany w tym zakresie treścią przepisu art. 138 kpa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że Wojewoda [...] uchylając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] maja 2007 r. w części dotyczącej uzasadnienia, w pozostałym zakresie utrzymując ją w mocy rażąco naruszył art. 138 § 1 kpa. Tego typu rozstrzygnięcie nie mieści się w granicach możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego, określonych przez przepisy art. 138 § 1 i § 2 kpa. Przepis ten nie przewiduje możliwości uchylenia decyzji w części dotyczącej uzasadnienia, takie rozstrzygnięcie jest więc niedopuszczalne. Zauważyć ponadto trzeba, że decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z osnowy i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, żadna z tych części nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym. Organ administracyjny, jeżeli stwierdził zgodność z prawem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a jedynie kwestionował podanie okoliczności, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia, winien był utrzymać w mocy decyzję I instancji oraz wskazać, dlaczego nie podziela argumentacji organu I instancji i podać własną, jego zdaniem prawidłową argumentację. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż w sprawie niniejszej zaszły przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Na mocy art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.