I OSK 646/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1646/07 w sprawie ze skargi M. G. i H. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz H. K. kwotę 397 /trzysta dziewięćdziesiąt siedem/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1646/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. G. i H. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. G. i H. K., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] oznaczonej jako część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], stanowiącej obecnie działki nr [...] i [...] z obrębu [...] o łącznej pow. [...] m2. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. odmówił zwrotu wyżej opisanej nieruchomości z tego powodu, że część wywłaszczonej nieruchomości została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. pod budowę ul. [...], natomiast pozostała niewielka część przedmiotowej nieruchomości znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...]. Od powyższej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy odwołały się M. G. i H. K., wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda Mazowiecki, w wyniku rozpatrzenia odwołania, stwierdził, że bezspornym w sprawie pozostaje, iż opisana wyżej nieruchomość wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa - [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. (znak: [...],:[...]) z przeznaczeniem jej pod budowę ulicy [...]. Organ wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż na części wywłaszczonej nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot zrealizowano, w terminie określonym w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), cel dla którego wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa opisaną wyżej nieruchomość, tj. zrealizowano budowę ul. [...]. Natomiast na pozostałej części wnioskowanej o zwrot nieruchomości zrealizowano inny cel, który w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu pod budowę ulicy [...], mógł stanowić podstawę jej wywłaszczenia, gdyż wywłaszczony grunt znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...]. Organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 229a cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami przepis art. 229 stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. A zatem w rozpoznawanej sprawie roszczenie nie przysługuje do części objętej wnioskiem nieruchomości, bowiem realizacja ulicy o innej nazwie na części wywłaszczonej nieruchomości nie stanowi zmiany jakościowej celu, dla którego wywłaszczono przedmiotową nieruchomość. Organ ponadto podkreślił, że przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), przewiduje że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu lub gminy. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Instrumentem mającym na celu uporządkowanie stanu prawnego dróg publicznych i doprowadzenie sytuacji prawnej do stanu zgodnego z powyższym unormowaniem jest przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.). Z przytoczonych unormowań wynika, że celem ustawodawcy było spowodowanie, by własność dróg publicznych w Polsce od dnia 1 stycznia 1999 r. należała wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 2 ustawy o drogach publicznych wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Należy zatem uznać, że z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. W obowiązującym stanie prawnym brak byłoby możliwości doprowadzenia stanu prawnego drogi do zgodności z art. 2 ustawy o drogach publicznych w drodze wywłaszczenia, gdyż jednolity jest pogląd judykatury i nauki prawa administracyjnego, że wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny nie jest dopuszczalne, jeśli taki cel został już na nieruchomości zrealizowany (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01, ONSA 2004/2/72). Organ wyjaśnił, że wykładnia systemowa przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, które wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeśli nieruchomość w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] wniosły M. G. i H. K. W skardze strony podniosły, że w niniejszej sprawie wydano dotychczas kilkanaście decyzji administracyjnych w okresie ponad 13-letniego postępowania prowadzonego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] grudnia 1977 r. powoływała się na dwie decyzje o lokalizacji inwestycji: nr [...] i nr [...]. Zdaniem strony skarżącej prawdopodobnie budowa ulicy [...] miała nastąpić w dwóch etapach: etap nr I i nr II, przy czym stronie skarżącej nie jest znany zakres budowy każdego z etapów, tj. jakie byłyby odrębne granice lokalizacji inwestycji, które by odpowiadały kategorii: "etap I" oraz "etap II". W skardze wskazano również, że ewidencyjnie (poza decyzją, bo działek tam nie wymieniono) były to wówczas działki gruntu, powstałe z pierwotnej działki o nr ew. [...], nr ew. [...], o pow. [...] m2, nr ew. [...], o pow. [...] m2 i nr ew. [...], o pow. [...] m2 - łącznie [...] m2. Następnie działki te otrzymały oznaczenie ewidencyjne nr ew. [...], nr ew. [...] i nr ew. [...], o pow. [...] m2. Wedle przypuszczeń skarżących dokonano wówczas odnowienia ewidencji gruntów, przy czym strony postawiły pytanie, czy zmian ewidencyjnych dokonano głównie po to, aby umożliwić Firmie "[...]" – Sp. z o.o. budowę dróg dojazdowych czy też wyjazdowych prowadzących do stacji benzynowej wybudowanej na sąsiedniej działce w połowie lat 90-tych XX wieku. W ocenie skarżących, budowa stacji benzynowej i dróg dojazdowych do niej nie pozostaje w żadnym związku przyczynowym ze wspomnianymi decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] oraz nr [...]. Wątpliwości skarżących dotyczą także działki o nr ew. [...], a w szczególności tego w jaki sposób została rozliczona przy kolejnych nowych oznaczeniach działek. Odnosząc się do stanowiska organu, iż na nieruchomości zrealizowano inny cel niż cel wywłaszczenia, taki, który mógł stanowić podstawę jej wywłaszczenia, gdyż znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...] (art. 229 lit. a cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami), strona skarżąca wskazała, że w dniu [...] grudnia 1977 r. nie było żadnego innego celu, niż budowa (przebudowa) ulicy [...] zaś budowa ulicy [...] (w tym obrębie) rozpoczęła się najwcześniej jesienią 1996 r., tj. prawie 19-lat później. W ocenie skarżących, żaden urząd państwowy bądź samorządowy nie jest tak dalekowzroczny i w związku z tym nie można mówić o realizacji celu, który nie istniał wówczas nawet w planach, czy założeniach. Zarzucając powyższe, skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie Mazowieckiemu oraz zasądzenie zwrotu kosztów od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżących. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując zarzuty skargi, uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Następnie Sąd przytoczył treść definicji pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zawartej w art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który obowiązywał w stanie prawnym w dniu orzekania przez organy w rozpoznawanej sprawie. W myśl tego przepisu, nieruchomość uważa się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że z uwagi na treść art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 Działu III wskazanej ustawy, w tym art. 137 ust. 1, znajdują odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie źródeł prawa wskazanych w tej normie prawnej. Dalej WSA w Warszawie powołując się na dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych wskazał, że przedmiotowa nieruchomość objęta została decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] października 1970 r. oraz decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] lutego 1977 r., z przeznaczeniem pod budowę ulicy [...]. A zatem wywłaszczenia dokonano na cel określony konkretnie, a na dzień orzekania przez organy administracji publicznej część dawnej działki nr 38 z dawnego obrębu 1-09-16 stanowiła działki: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 (decyzja Burmistrza Gminy Warszawa-[...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości w celu zwrotu byłym właścicielom). Z kolei, działka nr [...] została zwrócona następcom prawnym dawnych właścicieli decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...], gdyż ta część dawnej nieruchomości nr [...], znajduje się poza liniami rozgraniczającymi ulicy [...]. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z pisma Urzędu Gminy Warszawa [...] Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...] (k-16) wynika, że działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...], a działka nr [...] znajduje się częściowo w liniach rozgraniczających ul. [...]. Na części tej działki znajdującej się w granicach lokalizacji szczegółowej z dnia [...] lutego 1977 r. wybudowano ulicę lokalną odbarczającą ulicę [...] z pełną infrastrukturą techniczną (woda, gaz, ciepło, telefony, Kanał Paryski, energetyka) – pismo z dnia [...] sierpnia 2000 r. (k-53). W ocenie WSA w Warszawie oznacza to, że działki ew. nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2 znajdują się w liniach rozgraniczających ulicy [...] w granicach lokalizacji nr [...] z dnia [...] lutego 1977 r. i częściowo w liniach rozgraniczających ulicy [...]. Stanowią one własność Skarbu Państwa i pozostają we władaniu Zarządu Dróg Miejskich – dz. nr [...] i Urzędu Dzielnicy Warszawa-[...]– dz. nr [...]. Zdaniem Sądu I instancji, podniesione okoliczności świadczą tym samym, że cel wywłaszczenia określony w decyzji z dnia [...] grudnia 1977 r. został zrealizowany i nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Sąd I instancji uznał ponadto, iż orzekające w sprawie organy prawidłowo zastosowały przepis art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzony do porządku prawnego w wyniku nowelizacji tej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Jak wyjaśnił Sąd, na mocy tego przepisu, ustawodawca uznał, że nie podlega zwrotowi wywłaszczona nieruchomość także wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 1998 r. została wydana decyzja wywłaszczeniowa, w której określono cel wywłaszczenia. Cel ten wprawdzie nie został zrealizowany, ale zrealizowano inny cel publiczny, który także w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej mógł być podstawą wywłaszczenia. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy Sąd przyznał rację organom orzekającym, iż realizacja ulicy [...] na części wywłaszczonej nieruchomości pod budowę ulicy [...], stanowi realizację innego celu publicznego, który w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej mógł być podstawą wywłaszczenia. W dalszej części uzasadnienia Sąd podkreśli, że w sprawie bezspornym jest, że ul. [...] i ul. [...] są drogami publicznymi. Toteż, wedle Sądu, zarówno Prezydent m.st. Warszawy, jak i Wojewoda Mazowiecki zasadnie uznali, że nieruchomość stanowiąca część drogi publicznej nie podlega zwrotowi. W tym zakresie WSA w Warszawie wyjaśnił, że z przepisu art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Sąd wskazał, że katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty (o przykładowym wymienieniu w tym przepisie aktów prawnych przesądza zwrot "w szczególności"), a zatem należało przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się również ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z art. 2a i art. 4 pkt 2, 5-7 tej ustawy wynika natomiast, że drogi gminne stanowią własność gminy, a częścią drogi publicznej jest jezdnia, chodniki, urządzenia, instalacje i pobocza. Jednocześnie Sąd I instancji odwołał się do orzecznictwa sądowego, w którym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), ponieważ własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Z powyższych względów nieruchomości drogowe nie mogą być obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (por. uchwała SN z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85). W tej części rozważań Sąd I instancji podzielił nadto stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, w którym przyjmuje się, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego - a taką jest niewątpliwie położenie jezdni asfaltowej, wybudowanie chodników i ścieżek rowerowych, latarni, sieci wodociągowej, ciepłowniczej, kanalizacji deszczowej i ściekowej, w ciągu drogi publicznej - stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01, ONSA 2004/2/72; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 3334/01, niepublikowany; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 921/05, niepublikowany). W końcowej części uzasadnienia WSA w Warszawie podniósł także, że dla niniejszej sprawy nie mają znaczenia kwestie nie wiążące się ze sprawą o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w ramach której organ ustala jedynie, czy w sprawie wystąpiły przesłanki "zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia", zdefiniowane w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przeszkody do zwrotu, wynikające z art. 229 i art. 229a tej ustawy bądź przepisów szczególnych. Sąd dodał również, że nie miał znaczenia zarzut opieszałości organów administracji publicznej w rozpatrywaniu sprawy zwrotu działek. W tym bowiem przypadku stronie przysługuje zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 k.p.a.), a w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wniosła H. K., reprezentowana przez radcę prawnego J. B., zarzucając naruszenie prawa procesowego. Pełnomocnik wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania Jednocześnie złożyła wniosek o zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W ramach drugiej podstawy kasacyjnej autorka skargi kasacyjnej sformułowała zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. poprzez odstąpienie przez Sąd od uchylenia decyzji mimo naruszenia przez organ administracyjny: art. 7 i 77 § 1 k.p.a. – przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, art. 80 k.p.a. – przez dokonanie wybiórczej, opartej na niepełnym materiale, oceny zgromadzonych dowodów oraz art. 107 § 3 k.p.a. – przez nieustosunkowanie się do okoliczności podniesionych przez strony w toku postępowania. Postawiła także zarzut naruszenia art. 145 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi, przez co Sąd mógł nie rozważyć wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Jako ostatni zarzut wymieniła naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że stan faktyczny sprawy nie pozwalał na przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 229 w zw. z art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do tej części nieruchomości, która nie została zajęta pod realizację I etapu budowy ul. [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podała, że Sąd I instancji nie wyjaśnił sprawy w sposób wystarczający w zakresie przesłanki "zbędności" na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stwierdziła, że zbędność nieruchomości występuje, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany lub gdy nieruchomość w rzeczywistości została wykorzystana na inne cele niż określone w decyzji wywłaszczeniowej, a zatem warunkiem wstępnym dla dokonania analizy stanu faktycznego sprawy winno być ustalenie jaki był konkretny ściśle oznaczony cel wywłaszczenia, w związku z którym wywłaszczenie nastąpiło. Organ zaś nie dopełnił tych obowiązków i nie wykazał w sposób przekonujący, jaki w istocie był cel wywłaszczenia, tzn., jaki był zakres realizacji etapów I i II budowy ul. [...]. Wnosząca skargę kasacyjną zwróciła także uwagę, że w takich okolicznościach rozstrzygnięcie, czy w sprawie zachodzi sytuacja, o której mowa w dyspozycji art. 229 w zw. z art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami wymagało poczynienia dokładnych ustaleń faktycznych, a w szczególności ustalenie jaka część wywłaszczonej nieruchomości została wykorzystana pod budowę ulicy [...], jaka pod budowę ulicy [...], a jaka pod infrastrukturę techniczną. Według pełnomocnika, organ tego nie uczynił i odstąpił od dokładnego oznaczenia granic nieruchomości, wykorzystanej w sposób określony w art. 137 ustawy, a także nie wskazał na mapie dokładnego usytuowania i rodzaju infrastruktury, pod którą została wykorzystana wywłaszczona nieruchomość. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami (art. 174 P.p.s.a.) i wnioskami skargi kasacyjnej (art. 176 P.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że sąd kasacyjny nie jest władny badać, czy sąd pierwszej instancji naruszył jeszcze inne przepisy niż wskazane w skardze kasacyjnej. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), która niniejszej sprawie nie wystąpiła. W ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) pełnomocnik zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ administracji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 145 § 4 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż organy nie ustaliły jaki był zakres etapu I i etapu II przebudowy oraz budowy ulicy [...], jaka część wywłaszczonej nieruchomości wykorzystana została pod budowę ulicy [...], jaka część pod budowę ulicy [...], a jaka część pod infrastrukturę techniczną, a także czy prace związane z budową ulicy [...] wykonane zostały przed 1 stycznia 1998 r., a więc przed wejściem w życie cyt. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazać należy, iż w myśl art. 229 a cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami przepis art. 229 stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Natomiast art. 229 tejże ustawy stanowi, iż roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zatem na mocy art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłączono możliwość zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, które przed 1 stycznia 1998 r., a więc przed wejściem w życie tej ustawy, wykorzystano na inny cel publiczny niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku organy w toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości poprzestały na ustaleniu, iż działki ewidencyjne o numerach [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2 znajdują się częściowo w liniach rozgraniczających ulicy [...] w granicach decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] lutego 1977 r. i częściowo w liniach rozgraniczających ulicy [...]. Ulica [...] zrealizowana została zatem na części nieruchomości wywłaszczonej pod budowę ulicy [...]. Budowa ulicy [...] stanowi realizację innego celu publicznego niż określony w decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. Zwrócić jednakże należy uwagę, iż z kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] nie wynika jaka część wywłaszczonej nieruchomości wykorzystana została pod budowę ulicy [...], a jaka na realizację innego celu niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu mógł stanowić podstawę jej wywłaszczenia. Z decyzji tej nie wynika również, czy budowa ulicy [...] zrealizowana została przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. przed 1 stycznia 1998 r. Wskazane powyżej uchybienia związane z niewyjaśnieniem w toku postępowania administracyjnego istotnych dla sprawy okoliczności nie zostały przez Sąd I instancji dostrzeżone, pomimo postawionych w skardze zarzutów. Nie sposób w związku z tym odmówić racji stronie skarżącej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ocenił, czy w toku postępowania administracyjnego naruszone zostały przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.. Takie zaniedbanie prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a oraz art. 151 P.p.s.a. Przepisy te nakładają bowiem na sąd administracyjny obowiązek stwierdzenia, czy w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone przepisy normujące przebieg tego postępowania oraz czy naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 4 P.p.s.a. Przepis ten dzieli się tylko na dwa paragrafy i nie występuje w nim paragraf 4. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny domyślać się czy też interpretować intencje autora skargi kasacyjnej co do jej podstaw. Musi opierać się na przepisach wyraźnie wskazanych w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.